ASGI

Nella causa civile iscritta al n. R.G. 6944/2000 promossa da [...], contro Presidenza del Consiglio dei ministri, [...], nonché amministrazione dell'interno.

Con atto di citazione notificato in data 23.6.2000 il sig. [...], cittadino camerunense, conveniva in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri e l'amministrazione dell'interno. L'attore riferiva:

- che nel mese di ottobre 1999 egli era stato costretto a fuggire dal suo paese, dove gli era impedito di esercitare i suoi diritti a causa della sua militanza in un partito di opposizione, il Social democratic front (Sdf);

- che le organizzazioni non governative come Amnesty international avevano spesso avuto motivo di censurare gravemente la situazione dei diritti umani nel Camerun, violati dalle autorità governative;

- che, in particolare, nel corso del 1997, dette autorità avevano attuato gravissime forme di repressione nei confronti degli oppositori politici, che molti oppositori erano stati arrestati e processati senza rispetto dei diritti di difesa, che anche il sig. [...] era stato arrestato - solo per la partecipazione ad un movimento studentesco per la rivendicazione dei diritti degli studenti e della democrazia nel paese -, che il medesimo era stato tenuto in carcere dall'aprile 1997 all'ottobre 1999, era stato sottoposto a torture fisiche e psichiche ed era stato privato delle possibilità di difesa, che nell'ottobre 1999, egli, tramite l'aiuto di un parente poliziotto, era riuscito a fuggire dal carcere e ad imbarcarsi su di un volo diretto a Parigi e che, poi, si era trasferito in Italia, temendo di poter essere estradato in Camerun dalla Francia, paese particolarmente legato al Camerun. A questo punto l'attore chiedeva:

- che fosse accertato il suo diritto all'asilo nel territorio della Repubblica italiana, ex art. 10, co. 3, della Costituzione

- e che, inoltre, fosse conseguentemente dichiarato l'obbligo delle amministrazioni convenute di concedergli un permesso di soggiorno in Italia a tempo indeterminato.

E sosteneva: - che l'art. 10, co. 3, della Costituzione era disposizione immediatamente precettiva, immediatamente applicabile dal giudice ordinario, e che l'istituto dell'asilo costituzionale aveva natura di diritto soggettivo;

- che vi era diversità tra lo status di rifugiati, previsto dalla legge n. 772 del 24.7.1954 (di ratifica della Convenzione di Ginevra del 28.7.1951) e dalla legge n. 39 del 28.2.1990, e del diritto di asilo ex art. 10 Cost., con esclusione, pertanto, della procedura amministrativa prevista per lo status di rifugiati;

- che non vi era dubbio che al sig. [...] non fosse consentito, nel suo paese d'origine, l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.

Le convenute amministrazioni, costituitesi con comparsa del 13.11.2000, contestavano le domande attoree, eccependo:

- in via pregiudiziale l'inammissibilità delle domande per difetto di interesse, in particolare per carenza di interesse ad agire (mancando contestazione del diritto vantato), per carenza di interesse ad un provvedimento sul merito, per carenza di interesse in relazione al contenuto della domanda (non apparendo potervi essere un miglioramento della situazione del [...] attraverso la proposta azione giudiziale);

- in subordine, il difetto assoluto di giurisdizione del tribunale adito (non potendo il giudice applicare direttamente il dettato costituzionale di cui all'art. 10, co. 3, Cost.) ed anche il difetto relativo di giurisdizione in relazione al petitum sostanziale di richiesta di permesso di soggiorno a tempo indeterminato;

- in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva della amministrazioni convenute; - l'infondatezza, comunque, nel merito, delle domande attoree.

Nel corso del giudizio il G.I., con ordinanza del 4.5.2001, respingeva le istanze di prove orali e di c.t.u. avanzate dall'attore, non ritenendole rilevanti ai fini della decisione della causa e, comunque, osservando che le convenute avevano dichiarato di non contestare le circostanze di fatto indicate dall'attore. All'udienza del 30.5.2001 le parti precisavano le conclusioni, richiamando quelle di cui all'atto di citazione e alla comparsa di risposta. Il G.I. tratteneva la causa a decisione.

1. L'attore, in primo luogo, chiede l'accertamento del diritto all'asilo nel territorio della Repubblica italiana, ai sensi dell'art. 10, co. 3, Cost.;

1.1. innanzitutto, va respinta l'eccezione, sollevata dalle parti convenute, di difetto assoluto di giurisdizione del giudice ordinario adito. In particolare, si osserva che, dalla giurisprudenza e dalla dottrina, viene ormai ritenuto che l'art. 10, co. 3, Cost. ("lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese, l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge") abbia un contenuto immediatamente precettivo. In tal senso si veda, per es., la motivazione della sentenza Cass. civ., sez. un., 26.5.1997 n. 4674:

- "nonostante alcune ormai lontane pronunce di segno contrario da parte della giurisprudenza amministrativa, secondo l'opinione attualmente pressoché pacifica l'art. 10, co. 3, Cost. attribuisce direttamente allo straniero, il quale si trovi nella situazione descritta da tale norma, un vero e proprio diritto soggettivo all'ottenimento dell'asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento.

Come è stato osservato in dottrina, il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale sono da ricondurre al fatto che essa, seppure in una parte necessita di disposizioni legislative di attuazione, delinea con sufficiente chiarezza e precisione, la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto di asilo, individuando nell'impedimento all'esercizio delle libertà democratiche la causa di giustificazione del diritto ed indicando l'effettività quale criterio di accertamento della situazione ipotizzata. Ciò posto, sorge il problema se, in mancanza di una specifica normativa di attuazione del precetto dell'art. 10, co. 3 Cost., la normativa che disciplina il riconoscimento dello status di rifugiato politico sia applicabile anche in tema di riconoscimento del diritto di asilo. Ad avviso del collegio la risposta deve essere negativa. In definitiva, le controversie che riguardano il diritto di asilo, di cui all'art. 10, co. 3, Cost. rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di un diritto soggettivo al quale non è applicabile la disciplina dello status di rifugiato (d.lgs. 30.12.1989 n. 416, conv. nella l. 29.2.190 n. 39), la quale invece espressamente prevede la giurisdizione del giudice amministrativo". Circa il contenuto immediatamente precettivo del citato art. 10, co. 3, Cost. si veda anche:

- trib. Roma 1.10.1999 (caso Ocalan): "ai sensi dell'art. 10, co. 3, Cost. il diritto di asilo si configura come un diritto soggettivo perfetto che sorge in capo allo straniero allorché venga accertato l'impedimento nel paese di origine all'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana. Tale situazione soggettiva è diversa, per presupposti e per fonte giuridica, da quella del rifugiato";

- trib. Roma 27.9.1999 (sempre caso Ocalan): "il disposto dell'art. 10, co. 3, Cost. ha carattere immediatamente precettivo e comporta un diritto soggettivo perfetto in capo a chi dimostri di trovarsi nelle condizioni previste, il quale può chiederne l'accertamento al giudice ordinario". Circa la differenza tra status di rifugiato e diritto di asilo ex art. 10 Cost. si veda anche, per es.: Tar Friuli Venezia Giulia 18.12.1991 n. 531; Tar Friuli Venezia Giulia 23.1.1992 n. 15.

Pertanto va sicuramente riconosciuta la sussistenza della giurisdizione dell'a.g.o. in ordine alla richiesta di riconoscimento del diritto di asilo.

1.2. Va, poi, respinta l'eccezione delle convenute di carenza dell'interesse ad agire dell'attore.

1.2.1 In primo luogo si nota che l'interesse ad agire consiste in quella situazione giuridica subiettiva di vantaggio sostanziale, il cui riconoscimento viene posto ad oggetto della pretesa fatta valere in giudizio. Esso si concreta nell'esigenza di colui che propone la domanda di conseguire un risultato di utile e giuridicamente apprezzabile e non altrimenti conseguibile che con l'intervento del giudice (v., per es.: Cass. civ., 23.11.1990 n. 11319; Cass. civ., 20.1.1998 n. 486). L'interesse ad agire sussiste quando l'azione sia intesa ad evitare una lesione anche soltanto potenziale al diritto soggettivo (Cass. civ., 14.11.1975 n. 3850). Per la sussistenza dell'interesse ad agire, previste dall'art. 100 c.p.c. come presupposto della domanda giudiziale, è sufficiente uno stato di incertezza obiettiva circa l'esistenza della situazione giuridica della quale si chiede l'accertamento, positivo o negativo (Cass. civ., 4.5.1983 n. 2798; Cass. civ., 19.5.1987 n. 4599).

1.2.2 Si rileva, poi, quale sia il contenuto del diritto di asilo di cui all'art. 10, come accertato dalla giurisprudenza:

- Cass. n. 4674/97: "in mancanza di una legge di attuazione del precetto di cui all'art. 10, co. 3, Cost., allo straniero il quale chiede il diritto di asilo null'altro viene garantito se non l'ingresso nello Stato";

- Tar Friuli Venezia Giulia 23.1.1992 n. 15: L'art. 10, co. 3, Cost. comporta per l'interessato minori benefici (rispetto allo status di rifugiato), "potendo consistere al limite nel solo diritto a non essere espulso dal paese".

1.2.3 Si osserva, allora, che nel presente caso va senz'altro riconosciuto l'interesse dell'attore ad ottenere un riconoscimento giuridico del suo diritto di asilo, cioè nel suo diritto di ingresso nel territorio italiano e del suo diritto a non essere espulso dal medesimo. È vero che l'attore risulta essere già entrato nel territorio della Repubblica italiana ed essere attualmente presente in Italia. Ma si tratta di una situazione di fatto, senza che vi sia alcun accertamento e riconoscimento giuridico che stabilizzi giuridicamente tale situazione. Sussiste, pertanto, l'interesse del sig. [...] al riconoscimento giuridico del diritto di asilo, allo scopo di evitare una potenziale lesione al suo diritto di ingresso in Italia e a non esserne espulso (lesione che potrebbe verificarsi nel caso in cui egli uscisse dall'Italia e gli fosse poi impedito di rientrarvi o nel caso in cui fosse emesso un provvedimento di espulsione - situazioni, queste, tutte possibili, mancando appunto, allo stato un riconoscimento del diritto di asilo che impedisca di porre in essere divieti di ingresso o espulsioni). A tale proposito si argomenti anche dalla motivazione della sentenza del trib. Roma 27.9.1999 già citata:

- "deve ritenersi che la presenza del richiedente il diritto di asilo nel territorio dello Stato non è condizione necessaria per il conseguimento del diritto stesso. La presenza non è, infatti, richiesta nella previsione costituzionale che prevede e regolamenta nei suoi aspetti essenziali il diritto di asilo....Il volontario allontanamento dal territorio italiano dello straniero, il quale, al tempo dell'istanza di asilo ex art. 10, co. 3, Cost., si trovava in Italia, non comporta automaticamente il venir meno delle condizioni per l'accoglimento dell'istanza; deve infatti distinguersi l'interesse ad agire dall'utilità pratica della sentenza favorevole, e la permanenza dell'interesse inteso come condizione per l'accoglimento della domanda di asilo deve escludersi soltanto quando l'interesse dell'attore sia (divenuto) puramente teorico e accademico".

Dunque, la sussistenza o meno dell'interesse ad agire non può essere ricollegata alla mera situazione di fatto consistente nella contingente presenza o meno dell'attore sul territorio dello Stato. Né è rilevante l'assenza di provvedimenti amministrativi contenenti contestazione o negazione del diritto di asilo dell'attore. Infatti, non sussiste, comunque, alcun attuale riconoscimento giuridico di un diritto di ingresso e non espulsione dell'attore dall'Italia, il che già di per sé crea una situazione di incertezza riguardo a tale diritto, trattandosi di soggetto straniero, presente sul territorio italiano senza essere in possesso di alcun permesso di soggiorno.

Né è rilevante il fatto che le convenute non abbiano contestato le circostanze di fatto dedotte dall'attore. Infatti, "un comportamento del convenuto che evidenzi una disponibilità a concedere all'attore quanto richiesto con la domanda, può spiegare rilievo quale riconoscimento della fondatezza della pretesa fatta valere giudizialmente, ma non implica il venir meno dell'interesse ad agire, persistendo per l'attore stesso l'utilità di conseguire una pronuncia di accoglimento della domanda" (Cass. civ., 7.1.1984 . 97).

1.3. Va anche respinta, in ordine alla domanda di riconoscimento del diritto di asilo, l'eccezione delle convenute di difetto di legittimazione passiva. È evidente, infatti, che l'accertamento del suddetto diritto debba essere compiuto nei confronti delle amministrazioni deputate al controllo degli stranieri in Italia. Il che trova conferma nelle sentenze della Cassazione e del tribunale di Roma, sopra citate, nelle quali non viene mai in alcun modo messa in discussione la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministro degli interni, ivi sempre convenute.

1.4. Ed allora, nel merito, va ritenuta fondata la domanda attorea di richiesta di accertamento del suo diritto di asilo nel territorio della Repubblica italiana.

Infatti, dai rapporti di Amnesty international del 1999 e dai fatti narrati dall'attore (che le convenute hanno dichiarato, più volte, espressamente, nei loro atti, di non contestare) risulta chiaramente la sussistenza dei presupposti per l'applicabilità dell'art. 10, co. 3, Cost. In particolare, gli arresti, da parte del governo camerunese, di centinaia di oppositori e persone che avevano criticato il governo, molti dei quali erano prigionieri di coscienza, il mantenimento in detenzione di molti di tali arrestati, la diffusione di torture e maltrattamenti nelle carceri camerunesi (che hanno in più occasioni provocato la morte dei prigionieri), il trattenimento in carcere degli arrestati senza la proposizione di formali accuse e la celebrazione di regolari processi, l'attuazione di esecuzioni extragiudiziali da parte delle forze dell'ordine (tutte situazioni emergenti dai citati rapporti di Amnesty international) e (relativamente alla posizione particolare dell'attore) l'arresto del medesimo per mera partecipazione ad un movimento studentesco rivendicante i diritti degli studenti e la democrazia nel paese, le torture fisiche e psichiche alle quali il [...] è stato sottoposto in carcere e la mancata concessione al medesimo di esercitare il proprio diritto di difesa (così come descritto dall'attore nell'atto di citazione ed espressamente non contestato dalle convenute nei loro atti), dimostrano inequivocabilmente la sussistenza, in Camerun, di una diffusa compressione delle libertà fondamentali dell'individuo. Ne deriva sicuramente l'esistenza della condizione fondamentale alla quale la Costituzione subordina il riconoscimento del diritto di asilo: l'impedimento nel paese di origine dell'attore all'effettivo svolgimento delle libertà democratiche, garantite ed assicurate, invece, dalla nostra Costituzione.

Va, pertanto, dichiarato il diritto di asilo dell'attore nel territorio della Repubblica italiana, ai sensi dell'art.10, co 3, Cost.

2. Va, invece, respinta la domanda attorea di dichiarazione, in conseguenza del suddetto accertamento del diritto di asilo, dell'obbligo delle amministrazioni convenute di

concedere all'attore un permesso di soggiorno in Italia a tempo indeterminato. Si osserva, infatti, che manca una legge di attuazione dell'art. 10, co. 3, Cost., che specificamente descriva il contenuto del diritto di asilo (individuando modalità di godimento del medesimo più specifiche rispetto alla facoltà, ovvia, di fare ingresso nel territorio italiano) e delinei il medesimo quale diretto presupposto giuridico per la concessione di un formale atto di permesso di soggiorno o per il godimento di altri benefici.

Per tale motivo il giudice ordinario non può dichiarare la P.A. tenuta a rilasciare un formale atto di permesso di soggiorno (oltretutto le leggi attuali prevedono solo permessi di soggiorno a tempo determinato). Impossibilità che deriva, appunto, dal fatto che nessuna legge prevede che il giudice ordinario abbia il potere di effettuare un tale ordine, a seguito dell'accertamento del diritto di asilo ex art. 10 Cost. E che deriva, dunque, dal fatto che, in assenza di leggi specifiche, il giudice ordinario non può ordinare alla P.A. alcuno specifico facere.

Né una tale legge di attuazione della disposizione costituzionale di cui all'art. 10 può essere individuata nel d.p.r. n. 394/99. Infatti, il permesso di soggiorno per asilo previsto dall'art. 11 di tale d.p.r. risulta collegato ai presupposti previsti da tale legge e non è direttamente ricollegabile all'accertamento del diritto di asilo di cui all'art. 10 Cost. Ed allora, va dichiarata la carenza di giurisdizione del giudice ordinario riguardo al richiesto ordine diretto alle amministrazioni convenute.

3. Per quanto riguarda le spese processuali, le difficoltà giuridiche inerenti alla presente causa e la parziale soccombenza reciproca delle parti inducono a ritenere sussistenti giusti motivi per addivenire alla compensazione delle spese processuali fra le parti nella misura della metà.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando nel contraddittorio delle parti, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa o respinta, in accoglimento della domanda attorea, dichiara il diritto dell'attore sig. [...] all'asilo nel territorio della Repubblica italiana, ai sensi di cui all'art. 10, co. 3, Cost.; dichiara la carenza di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda attorea di dichiarazione dell'obbligo della P.A. di concessione di un permesso di soggiorno a tempo determinato.