Tribunale di Torino, ordinanza del 23 gennaio 2003
Letti gli atti e sciolta la riserva assunta all'udienza del 7.1.2003, premesso:
- con ricorso depositato il 17.12.02, Evbadazehi Kate Edemakhionta (sia in proprio sia in qualità di genitore esercente la potestà sulle figlie minorenni [...]) ha proposto opposizione ex art. 13 co. 8, T.U. 286/98 avverso il decreto di espulsione n. 584/02 emesso nei suoi confronti dal Prefetto di Torino l'8.3.02 e notificato il 12.12.02;
la ricorrente (con memoria integrativa depositata il 3.1.03) ha esplicitato i seguenti motivi:
a) difetto di motivazione del decreto espulsivo in ordine alla pericolosità sociale della straniera, mancando ogni valutazione sia in ordine alla attualità della pericolosità (da valutarsi questa anche in rapporto alle misure cautelari cui la sig.ra Evbadazehi era stata sottoposta dal giudice penale), sia in ordine alla complessiva condotta di vita della stessa;
b) il GIP presso il Tribunale di Torino, con sentenza n. 3184 del 18.11.02 (di condanna della Evbadazehi a tre anni e due mesi di reclusione) aveva altresì disposto nei suoi confronti la misura di sicurezza della espulsione a pena espiata (prevista dall'art. 15 T.U. 286/98, come modificato dalla l. 189/02); nelle more del giudizio di appello la ricorrente era sottoposta alla misura cautelare dell'obbligo di firma e non poteva, dunque, abbandonare il territorio nazionale, con conseguente non eseguibilità del decreto di espulsione notificatole dall'autorità amministrativa; detto decreto quindi avrebbe dovuto essere eseguito soltanto in un momento (molto successivo alla adozione del provvedimento) in cui la valutazione di pericolosità sociale non sarebbe stata comunque più attuale; con l'unico effetto (immediato e concreto) di porre la Evbadazehi in una situazione di illegittima permanenza sul territorio nazionale (proprio perché colpita da un decreto di espulsione), impedendole di ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno (con conseguente impossibilità, anche, di svolgere attività lavorativa regolare);
c) il decreto di espulsione non prende in alcuna considerazione la situazione personale e familiare della ricorrente, madre - e unico genitore convivente - di tre minorenni (due dei quali nati in Italia), sempre vissuti in Italia e privi di ogni legame con il paese di origine della madre (Nigeria); la misura adottata viola dunque l'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (resa esecutiva in Italia con l. 848/55) perché interferisce indebitamente nella vita privata e familiare della ricorrente, senza essere giustificata da alcuna necessità di ordine sociale (e comunque senza minimamente motivare in ordine alla necessaria proporzionalità fra la grave interferenza imposta e le esigenze di sicurezza sociale tutelate con il provvedimento espulsivo);
d) l'amministrazione procedente aveva violato l'art. 7 l. 241/90, perché aveva omesso di dare comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo alla parte interessata;
e) non era stato chiesto e rilasciato dalla A.G. che procedeva nei confronti della Evbadazehi il nulla osta di cui all'art. 13 comma 3, T.U. 286/98; tanto più necessario perché la ricorrente si trovava sottoposta a misura cautelare (prima custodia in carcere, poi arresti domiciliari, poi obbligo di firma) restrittiva della libertà personale:
- in via subordinata la Evbadazehi ha chiesto la riduzione a tre anni del divieto di reingresso in Italia, facendo presente che il decreto di espulsione era stato adottato prima della entrata in vigore della l. 189/02 e che quindi, doveva ritenersi applicabile l'art. 13 comma 14 nella formulazione precedente, che consentiva al giudice di abbreviare fino a tre anni il divieto di reingresso, tenendo conto della complessiva condotta tenuta dall'interessato sul territorio dello stato;
- l'Ufficio immigrazione della Questura di Torino ha fatto pervenire note informative in data 30.12.02 e 4.1.03;
- alle udienze del 3.1.03 e del 7.1.03 la ricorrente è comparsa personalmente;
osserva
1. Rapporti fra la espulsione amministrativa e il procedimento penale.
1.1. E' opportuno esaminare con priorità i denunciati difetti di coordinamento (sia in astratto con riferimento alla disciplina dei diversi istituti, sia soprattutto in concreto, con riguardo alle specificità del caso in esame) tra il procedimento penale in corso nei confronti della Evbadazehi, ed il provvedimento amministrativo di espulsione adottato nei suoi confronti (motivi sopra indicati sub b ed e). Al riguardo si premette:
a) il decreto di espulsione è stato adottato l'8.3.02 (prima dell'entrata in vigore della legge 189/02 di modifica del T.U. 286/98), ma è stato notificato il 12.12.02 (dopo l'entrata in vigore di detta legge);
b) al momento dell'adozione del decreto la sig.ra Evbadazehi era sottoposta (sin dal febbraio 2002) alla misura cautelare della custodia in carcere;
c) successivamente detta misura è stata convertita in quella degli arresti domiciliari e quindi (dal 20.11.02) in quella dell'obbligo di firma giornaliero;
d) con sentenza del GIP di Torino in data 28.11.02 la sig.ra Evbadazehi è stata condannata a tre anni e due mesi di reclusione; la medesima sentenza ha applicato alla ricorrente la misura di sicurezza della espulsione a pena espiata, ai sensi dell'art. 15 T.U. 286/98 (come modificato dalla legge189/02).
1.2. La ricorrente sostiene che "al momento di adozione del provvedimento impugnato il pericolo di reiterazione delle condotte contestate era in radice escluso dalla condizione di detenzione cui l'indagata era allora sottoposta; il decreto amministrativo di espulsione avrebbe potuto essere adottato soltanto dopo la cessazione delle misure cautelari detentive e previo il nulla dell'autorità giudiziaria procedente. Al riguardo va anzitutto osservato che la mera opposizione dello straniero ad una misura cautelare detentiva non esclude, di per sé, l'esistenza dei presupposti per l'adozione di un provvedimento espulsivo ai sensi dell'art. 13 comma 2 lett. b) T.U. 286/98. La misura cautelare infatti ha presupposti applicativi ben diversi ed una finalità prettamente orientata al procedimento penale in corso; essa è cioè diretta ad assicurare la genuinità degli elementi di giudizio e a garantire l'esecuzione della pena (che potrà essere irrogata); essa può anche fondarsi su un giudizio di pericolosità, ma sempre orientato alle modalità e circostanze di fatto per cui si procede. La misura di prevenzione non è invece necessariamente correlata all'accertamento di reati e si fonda sulla "pericolosità sociale" del soggetto e quindi su un giudizio prognostico nel quale possono essere utilizzati una ampia serie di elementi (indizi, precedenti condanne, segnalazioni, tenore di vita e frequentazioni di pregiudicati: cfr. Cass. 473/94) rivelatori della pericolosità sociale, cioè della capacità e della propensione a delinquere. La valutazione di pericolosità sociale che fonda la misura di prevenzione dunque non è affatto esclusa dalla contemporanea applicazione di una misura cautelare perché quest'ultima può essere modificata o revocata, venendone meno gli specifici presupposti, senza che muti la "condizione personale" (e dunque la specifica pericolosità) del soggetto che vi era sottoposto. Le esigenze di "difesa sociale" sottese alla applicazione di una misura di prevenzione sussistono dunque anche quando il suo destinatario sia momentaneamente sottoposto a una misura cautelare detentiva.
1.3. Sotto un diverso profilo la ricorrente sostiene che il decreto di espulsione non avrebbe potuto essere adottato senza il nulla osta dell'Autorità giudiziaria che procedeva nei suoi confronti; anche perché nella specie era stata adottata la misura cautelare della custodia in carcere. Sul punto occorre ricordare che il provvedimento di espulsione è stato adottato l'8.3.02; a quella data l'art. 13 comma 3 T.U. 286/98 testualmente prevedeva: "l'espulsione è disposta in ogni caso con decreto motivato. Quando lo straniero è sottoposto a procedimento penale, l'autorità giudiziaria rilascia nulla osta salvo che sussistano inderogabili esigenze processuali. Nel caso di arresto in flagranza il giudice rilascia nulla osta all'atto della convalida, salvo che applichi una misura detentiva ai sensi dell'art. 391, comma 5, c.p.p.. Se tale misura non è applicata o è cessata; il questore può adottare la misura di cui all'art. 14 comma 1." Nel sistema precedente alla novella, dunque, l'art. 13 comma 3 non sanciva un obbligo del Prefetto di richiedere il nulla osta all'autorità giudiziaria; rilevato infatti che la norma prevedeva che l'autorità giudiziaria, qualora trattasse un procedimento penale cui era sottoposto uno straniero, rilasciasse - autonomamente, e non su richiesta - il nulla osta, salva la sussistenza di inderogabili esigenze processuali, ben può affermarsi che la mancanza di provvedimento interdittivo alla espulsione equivalesse ad un "nulla osta tacito". Nel caso di applicazione della misura cautelare detentiva invece il nulla osta (tacito o no) doveva essere rilasciato al momento della sua cessazione. In ogni caso, comunque, il nulla osta dell'autorità giudiziaria non era funzionale alle esigenze di difesa dello straniero nel procedimento penale; queste esigenze venivano infatti adeguatamente salvaguardate dall'art. 17 del T.U. che consentiva (ed ancor oggi consente) allo straniero di rientrare in Italia per partecipare al giudizio o per compiere singoli atti per i quali è necessaria la sua presenza (così anche Cass. 14853/00). Deve quindi escludersi che lo straniero potesse - sotto il vigore dell'abrogata normativa - far valere la mancanza di nulla osta come autonomo profilo di nullità del decreto di espulsione emesso nei suoi confronti.
Dopo la modifica dell'art. 13 comma 3 ad opera della legge 189/02 il nulla osta non condiziona più l'adozione del provvedimento espulsivo, ma solo la sua esecuzione; al suo rilascio, cui l'A.G. deve provvedere entro 15 giorni dalla richiesta (intendendosi, in difetto, concesso), ostano soltanto: lo stato di custodia cautelare in carcere in cui si trovi lo straniero; l'esistenza di inderogabili esigenze processuali, valutate in relazione all'accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi e all'interesse della persona offesa.
La misura cautelare della custodia in carcere condiziona dunque soltanto la esecuzione del provvedimento di espulsione; pertanto, nella presente sede di opposizione avverso il decreto di espulsione, non è possibile - quand'anche si ritenesse già applicabile la nuova normativa - far valere la mancata richiesta del nulla osta; salvo naturalmente l'obbligo per il questore di richiederlo prima di dare esecuzione alla espulsione al fine di consentire all'A.G. procedente di valutare l'esistenza di esigenze processuali ostative (sul punto si dirà tra breve).
1.4 . Con un ulteriore complesso motivo di gravame la sig.ra Evbadazehi contesta la legittimità del decreto di espulsione. La ricorrente muove:
- dal precetto costituzionale (art. 27 comma 20) della necessaria finalità anche rieducativa della pena;
- dall'esistenza di una sentenza di primo grado che l'ha condannata a tre anni e due mesi di reclusione e le ha applicato altresì la misura di sicurezza della espulsione a pena espiata.
Afferma quindi:
a) che "l'adozione nei suoi confronti del decreto di espulsione prefettizio si pone in insanabile contrasto con il precetto costituzionale in quanto sostanzialmente impedisce alla condannata di condurre in attesa del giudizio di appello, una vita onesta e laboriosa, costringendola ad una condizione di irregolarità";
b) che ove il decreto prefettizio di espulsione fosse suscettibile di immediata esecuzione ciò comporterebbe una vanificazione della pretesa punitiva dello stato; ove, invece, esso potesse essere eseguito soltanto a pena espiata, ciò consentirebbe l'espulsione di un soggetto in un momento in cui il presupposto della pericolosità sociale, posto alla base della misura amministrativa, non sarebbe più attuale proprio per il decorso di tempo dal momento in cui la misura era stata assunta.
E' opportuno muovere dalla considerazione che, nel sistema della legge 286/98, soprattutto dopo le modifiche apportate con la legge 189/02, la coesistenza fra un provvedimento amministrativo di espulsione ed un procedimento penale in corso di svolgimento è del tutto fisiologica (cfr. art. 13 commi 3 e seguenti, art. 14 commi 5 ter e seguenti). Il "conflitto" fra le esigenze dello stato di applicare la sanzione penale e di dare esecuzione alla espulsione viene, in linea di massima, risolto dal legislatore accordando prevalenza alla prima; la disciplina dettata dall'art. 13 comma 3 per il nulla osta dell'autorità giudiziaria procedente costituisce un chiaro indice della "preferenza" accordata all'interesse dello stato di presidiare le proprie frontiere rispetto a quello di esercitare la potestà punitiva: la possibilità di rifiutare il nulla osta è ancorata non all'esigenza punitiva, ma a quella di accertamento (della responsabilità di concorrenti o imputati per reati connessi). Si noti che anche nel caso in cui la responsabilità penale è stata accertata e la sanzione applicata, l'interesse ad espellere lo straniero può essere prevalente rispetto a quello di punirlo; è quanto emerge dal nuovo art. 16 del T.U. che prevede la espulsione come sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione. Ora, non pare che, in termini generali, questa "scelta legislativa" confligga con norme costituzionali, concretandosi in una opzione (non tanto fra diversi valori e principi, quanto) fra più modi possibili di accordare tutela ad un medesimo valore costituzionalmente rilevante (quello della difesa sociale). Sotto diverso profilo non può ritenersi che la espulsione amministrativa di cui qui si discute sia in contrasto con il principio della finalità rieducativa della pena, né in astratto, né nella fattispecie. Premesso in termini generali, che la finalità rieducativa è soltanto una delle finalità proprie della pena (a cui sono propri anche intenti generalpreventivi e specialpreventivi), si osserva che il provvedimento di espulsione impedisce in radice che la pena venga espiata e che, quindi, possa svolgere la sua funzione rieducativa; come si è detto lo Stato preferisce espellere lo straniero piuttosto che (punendolo) rieducarlo.
Non si può dunque lamentare la illegittimità costituzionale di un provvedimento che non va ad incidere sulle modalità di espiazione della pena, ma la elimina in radice (e prima che la pena sia stata comminata, elimina addirittura la necessità di accertare il fatto di reato).
In definitiva, la legittimità del decreto di espulsione qui impugnato sussiste nonostante la applicazione alla sig.ra Evbadazehi (peraltro in epoca successiva a detto decreto) di misure cautelari e la sua condanna (non definitiva ed anch'essa successiva al decreto) a pena detentiva (allo stato non ancora applicata). Resta comunque ferma la necessità per il Questore di chiedere, prima dell'esecuzione dell'espulsione, il nulla osta all'Autorità giudiziaria che sta procedendo nei confronti della ricorrente.
2. La pericolosità della ricorrente e i limiti alla applicazione della espulsione derivanti dall'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo.
La sig.ra Evbadazehi sostiene che il decreto di espulsione non avrebbe adeguatamente motivato in punto all'esistenza di una attuale pericolosità sociale della ricorrente, difettando ogni indagine sulla sua condotta e tenore di vita attuali. Inoltre il provvedimento espulsivo integrerebbe una interferenza di una pubblica autorità nella vita privata e familiare della ricorrente, tanto più illegittima - in base ai parametri di cui all'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali - in quanto non "necessaria" in una "società democratica" e non "proporzionata al fine legittimo da perseguire".
Una premessa è opportuna a fini di chiarezza. L'art. 8 comma 2 della Convenzione prevede che "non può aversi interferenza di una autorità pubblica nell'esercizio di questo diritto [al rispetto della vita privata e familiare] a meno che questa ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica è necessaria per la sicurezza nazionale, la sicurezza pubblica, per la difesa dell'ordine e la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale...". Ora, è indiscutibile che la finalità del provvedimento di espulsione qui censurato sia proprio quella di salvaguardare la sicurezza pubblica e di prevenire la commissione dei reati: dunque, in astratto, rientra in pieno nelle deroghe contemplate dall'art. 8 comma 2. Si tratta però di verificare se, in concreto, i presupposti siano realmente sussistenti, se cioè la misura applicata sia davvero necessaria per salvaguardare l'ordine pubblico e prevenire la commissione di reati. E una simile valutazione si risolve, ancora una volta, in quella circa la pericolosità sociale della ricorrente, da indagarsi "ad ampio spettro", tenuto conto della sua condotta pregressa, del suo stato attuale e del suo inserimento, della probabilità che, in futuro, essa metta in pericolo quelle esigenze a salvaguardia delle quali è stata emessa la misura espulsiva.
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha da tempo elaborato una serie di principi per verificare se, in concreto una misura amministrativa (che interferisca nella vita privata e familiare) possa dirsi "necessaria in una società democratica"; prima fra tutte viene costantemente richiama l'esigenza di un "giusto equilibrio" fra gli interessi coinvolti: quello dello Stato a proteggere l'ordine pubblico e prevenire la commissione di reati, e quello del privato a veder rispettata propria sfera personale e familiare (arret Boultif c. Suisse del 2.8.01). La Corte espressamente afferma di non sottovalutare l'interesse degli Stati ad assicurare l'ordine pubblico, in particolare nell'esercizio del loro diritto di controllare - in virtù di un principio internazionale comunemente riconosciuto - l'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento degli stranieri (arret Mostaquim c. Belgique del 18.2.91); chiarisce però che le decisioni degli Stati in questa materia, in quanto colpiscono un diritto protetto dall'art. 8 del Trattato devono essere "giustificate da un bisogno sociale imperioso" e devono essere "proporzionate all'importanza dell'interesse perseguito" (arret Dalia c. France del 19.2.98 e Methemi c. France del 26.9.97). Per chiarire come questi criteri debbano essere "riempiti di contenuto" la Corte espressamente afferma che devono essere presi in considerazione i seguenti elementi: la natura e la gravità dell'infrazione commessa, la durata del soggiorno dello straniero nel paese da cui sta per essere espulso, la condotta dello straniero dopo la commissione del reato, la nazionalità delle persone interessate dall'espulsione la situazione familiare del ricorrente (considerata sotto tutti gli aspetti, ivi compresa la consapevolezza da parte dei suoi congiunti, circa il reato commesso) l'esistenza di figli e la loro età, la gravità delle difficoltà che l'espulsione comporterà per lo straniero ed i suoi familiari (arret Boultif c. Suisse del 2.8.01).
Si tratta dunque di valutare non soltanto se la persona espulsa sia "pericolosa" secondo la accezione fatta propria dell'art. 1 della legge 1423/56 (richiamato dall'art. 13 comma 2 lettera c del T.U. 286/98), ma anche se questa "pericolosità" sia tale da giustificare nei suoi confronti la misura della espulsione.
Premesso che il decreto di espulsione non contiene alcuna valutazione degli elementi sopra specificati e non consente di cogliere se e su quali basi l'autorità amministrativa abbia effettuato l'indispensabile giudizio di comparazione di cui si è detto, è compito di questo giudice - nel verificare la legittimità del decreto di espulsione impugnato - accertare se possa dirsi esistente la pericolosità sociale della sig.ra Evbadazehi e se essa sia tale da giustificare il suo allontanamento dal territorio nazionale.
Facendo dunque applicazione dei principi sopra richiamati al caso di specie si osserva quanto segue.
a) La ricorrente vive in Italia da circa 16 anni, essendovi entrata per la prima volta nel marzo 1987 (cfr. permesso di soggiorno doc. 16); la sua posizione è stata pressochè sempre regolare, avendo beneficiato di successivi rinnovi del permesso di soggiorno fino al 10.12.01;
b) la sig.ra Evbadazehi ha svolto attività lavorativa regolare sin dal 1991: prima come dipendente (come risulta dal libretto di lavoro, doc. 10), poi come imprenditore (come risulta dal certificato CCIAA doc. 11);
c) fino alla sentenza di condanna del novembre 2002 la Evbadazehi non risulta aver commesso reati, né aver tenuto comportamenti rilevanti ai fini dell'applicazione delle misure di prevenzione di cui alla legge 1423/56; unica eccezione: una "denuncia" per detenzione e spendita di monete false, risalente al 2001, della quale non è dato conoscere le effettive conseguenze penali (se vi sia stato procedimento penale e condanna); si tratta comunque di fatto che, per la sua ‘unicità', non consente in alcun modo di inferire che la ricorrente tragga (anche solo in parte) il proprio sostentamento da questa attività;
d) la sig.ra Evbadazehi è madre di tre figli, tutti minorenni, due dei quali nati in Italia (e sempre vissuti qui), l'altro nato in Nigeria, ma vissuto in Italia dall'età di un anno (cfr. certificato di famiglia doc. 5);
e) tutti e tre i figli frequentano scuole italiane e svolgono in Italia attività sportive (doc. 6. 7, 8); possono pertanto dirsi pienamente inseriti nel tessuto sociale italiano;
f) analoga valutazione di pieno inserimento va fatta per la ricorrente: non soltanto in relazione alla attività lavorativa per lungo tempo svolta (di cui si è già detto), ma anche per lo svolgimento di attività di rilevante valore sociale; la sigg.ra Evbadazehi ha infatti seguito (dal marzo al giugno 2001) un corso - gestito dall'ente Enaip in convenzione con la Regione Piemonte - per l'apprendimento delle "tecniche di sostegno alla persona" ed ha successivamente lavorato per la Cooperativa sociale Punto Service;
g) i figli minorenni non risultano avere altri parenti stretti in Italia, poiché il padre Edoridion Kingsley risiede in Nigeria (doc. 17, 18).
A fronte di questa situazione personale e familiare della ricorrente, occorre considerare che la stessa è stata condannata (con sentenza non definitiva e ad oggi appellata) a tre anni e due mesi di reclusione per il reato di favoreggiamento e sfruttamento della prostituzione, reato che desta senz'altro un particolare allarme sociale. Si tratta tuttavia di un episodio che - per quanto grave - è il solo in oltre 15 anni di soggiorno in Italia. La necessità per lo Stato di "difendersi", in questo caso, con la espulsione dello straniero non pare né rispondente ad una necessità sociale imperiosa né proporzionata rispetto ai diritti (di cui all'art. 8 citato) che devono essere salvaguardati. Sotto il primo profilo infatti la "neutralizzazione" dello straniero (e dunque la finalità "specialpreventiva" perseguita attraverso la espulsione) viene adeguatamente realizzata attraverso la sottoposizione alle sanzioni penali detentive cui è stato condannato.
Sotto il secondo profilo la misura appare eccessiva, e dunque "non proporzionata" sia perché tende a recidere completamente il legame con il paese in cui lo straniero ha vissuto (perfettamente integrandosi) per circa 15 anni; sia perché coinvolge nella sua "radicalità" l'intera famiglia dello straniero, composta da tre figli minori, che sarebbero di fatto costretti (per fatti che non possono essere in alcun modo a loro imputati) a lasciare il paese in cui hanno sempre vissuto e a trasferirsi (a seguito della madre) in un paese (la Nigeria) con il quale non hanno il benché minimo legame e che offrirebbe loro possibilità di sviluppo e crescita (intese nell'ampio senso di cui agli artt. 3 e 4 Cost.) ben inferiori rispetto a quelle di cui hanno sino ad oggi goduto in Italia.
Si ritiene conclusivamente che il grado di pericolosità concretamente manifestato dalla sig.ra Evbadazehi con tutta la sua condotta di vita in Italia (ivi compresa la commissione del reato per cui è stata condannata) non sia tale da esigere - quale necessaria misura "di tutela della collettività" - la sua espulsione dallo Stato; e si valuta altresì, rispetto a tale pericolosità, eccessiva e non proporzionata la predetta misura dell'espulsione, in considerazione del complessivo grado di ingerenza che questa misura avrebbe nella sfera privata e familiare della persona espulsa.
Alla luce di queste considerazioni il decreto di espulsione deve essere annullato. La peculiarità della questione trattata costituisce giusta causa per l'integrale compensazione delle spese del procedimento.
P.Q.M.
annulla il decreto di espulsione n. 584/02 emesso nei confronti di Evbadazehi Kate Edemakhionta dal Prefetto di Torino l'8.3.02 e notificato il 12.12.02; compensa le spese di giudizio.