Documento a cura dell' A.S.G.I.
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22.11.2011
Il provvedimento di respingimento differito adottato a distanza di giorni dal rintraccio di uno straniero risulta illegittimo per “eccesso di potere” .
Commento del prof Fulvio Vassallo paleologo all'Ordinanza del Giudice di pace di Agrigento dell'8 novembre 2011
Con una ordinanza depositata l'8 novembre 2011 il Giudice di pace di Agrigento ha finalmente ritenuto la propria competenza ed ha definito “l'adozione di un provvedimento di respingimento differito a distanza di giorni dal rintraccio di uno straniero” come “una attività amministrativa illegittima per eccesso di potere” annullando il provvedimento di respingimento con accompagnamento alla frontiera emesso dal Questore di Agrigento.
Con una ordinanza depositata l'8 novembre 2011 il Giudice di pace di Agrigento ha finalmente ritenuto la propria competenza ed ha definito “l'adozione di un provvedimento di respingimento differito a distanza di giorni dal rintraccio di uno straniero” come “una attività amministrativa illegittima per eccesso di potere” annullando il provvedimento di respingimento con accompagnamento alla frontiera emesso dal Questore di Agrigento.
Questa importante ordinanza ribadisce l’illegittimità del trattenimento- spesso per settimane - delle persone giunte irregolarmente in Italia, senza notifica di alcun provvedimento, facendo poi risultare il rispetto dei termini imposti dalla legge e dalla Costituzione solo a partire dalla notifica del decreto di trattenimento.
A partire dal mese di febbraio del 2011, dopo l'arrivo di un numero elevato di cittadini tunisini in Sicilia e nelle isole delle Pelagie, si è giunti ad invocare gli accordi internazionali bilaterali stipulati con i paesi di provenienza e transito, per sollecitare i giudici di pace ( competenti in questa materia) a convalidare misure restrittive e di allontanamento forzato che apparivano chiaramente illegittime. Esemplare al riguardo la recente lettera del vice-questore di Torino ad un giudice di pace che avrebbe dovuto convalidare un decreto di trattenimento di un cittadino tunisino. Nella missiva si sollecitava il giudice ad una rapida convalida della misura di trattenimento per non creare “ostacoli” all'applicazione dell'accordo bilaterale tra Italia e Tunisia, che peraltro non risultava neppure pubblico, dopo le intese raggiunte a Tunisi dal ministro Maroni il 5 aprile 2011, e tanto meno approvato dal Parlamento. E in tante altre sedi giudiziarie i giudici di pace hanno convalidato senza opporre alcun rilievo provvedimenti di respingimento differito e di trattenimento emessi dai Questori in modo evidente al di fuori dei rigorosi requisiti di legge.
Altre volte i giudici di pace si sono dichiarati incompetenti a pronunciarsi su misure restrittive della libertà personale rinviando alla competenza dei giudici amministrativi, che a loro volta hanno affermato la competenza dei giudici di pace. In questo modo gli immigrati destinatari di un provvedimento di respingimento differito sono rimasti senza una effettiva tutela difensiva. Da ultimo però si rilevano segnali, ancora troppo isolati, di una inversione di tendenza.
L'ordinanza in oggetto “fotografa” in modo inoppugnabile un diffuso sistema di detenzione che questa estate è stato adottato nell'isola di Lampedusa ed in altri luoghi di frontiera, con il trattenimento generalizzato di persone arrivate dal Nord Africa, in strutture del tutto prive dei necessari requisiti di legge e sanitari. Molti migranti, anche minori non accompagnati, sono rimasti trattenuti per settimane. Alla fine solo il fuoco della rivolta, scoppiata da ultimo il 21 settembre scorso, ha posto fine a queste prassi imponendo il trasferimento immediato dei migranti ancora trattenuti a Lampedusa in altre strutture, CIE o Centri di accoglienza per richiedenti protezione internazionale, ma anche altre strutture di transito, come le cd. strutture ponte per i minori non accompagnati.
Nella generalità dei casi il trattenimento amministrativo si è protratto ben oltre le esigenze del primo soccorso senza l'adozione di provvedimenti formali: questo ha accresciuto la tensione nei CPSA ( centri di prima accoglienza e soccorso, come quello di contrada Imbriacola a Lampedusa).
Adesso, con questa pronuncia che ne segue un’ altra dello stesso giudice, si fa finalmente chiarezza e si constata l’illegittimità di tali trattenimenti. Il richiamo che si fa nell'ordinanza del giudice di pace di Agrigento alla Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri non appare tuttavia pertinente, perché si deve ritenere che la stessa Direttiva, in conformità al Codice delle Frontiere Schengen 562 del 2006, non escluda dal suo ambito di applicazione il cd.respingimento differito, provvedimento che si notifica generalmente dopo giorni o settimane, come è successo questa estate dopo gli sbarchi a Lampedusa e a Pozzallo, in Sicilia, sulla base di una interpretazione fornita dalle questure in un senso che risulterebbe addirittura abrogante dell'art. 13 della Costituzione.
Secondo l’art. 13 del Regolamento 562 del 2006 ( Codice frontiere Schengen) sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste. In particolare, alle frontiere esterne, “il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise. Il provvedimento è adottato da un’autorità competente secondo la legislazione nazionale ed è d’applicazione immediata. Il provvedimento motivato indicante le ragioni precise del respingimento è notificato a mezzo di un modello uniforme....compilato dall’autorità che, secondo la legislazione nazionale, è competente a disporre il respingimento. Il modello uniforme compilato è consegnato al cittadino di paese terzo interessato, il quale accusa ricevuta del provvedimento a mezzo del medesimo modello uniforme. Sempre alla stregua dell’art. 13 del Regolamento frontiere Schengen, “le persone respinte hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono disciplinati conformemente alla legislazione nazionale. Al cittadino di paese terzo sono altresì consegnate indicazioni scritte riguardanti punti di contatto in grado di fornire informazioni su rappresentanti competenti ad agire per conto del cittadino di paese terzo a norma della legislazione nazionale. L’avvio del procedimento di impugnazione non ha effetto sospensivo sul provvedimento di respingimento.”
Il successivo decreto di trattenimento dello straniero, dunque, deve essere necessariamente comunicato al Giudice di Pace entro 48 ore dalla applicazione della misura restrittiva della libertà personale, in base ad una lettura delle norme sull'immigrazione conforme all'art- 13 della Costituzione.. Il Giudice di Pace, verificati i requisiti formali, convalida il detto provvedimento entro le successive 48 ore (artt. 13, co. 5 bis e 14, co. 4, D.Lgs. 286/98). La mancata convalida rende inefficace l'ordine di trattenimento emesso dal Questore. Non si comprende, al di là delle procedure di primo soccorso ed assistenza, come questi obblighi di legge possano essere elusi a distanza di settimane dopo l'arrivo, o lo sbarco assistito, nell'isola di Lampedusa ed in altre località siciliane.
Molti altri giudici di pace continuano però a ritenersi non competenti, senza entrare nel merito dei provvedimenti di allontanamento forzato emessi dalle autorità di polizia, anche se nei provvedimenti di respingimento differito adottato dal Questore di Agrigento si indica proprio il giudice ordinario e non il TAR come giudice competente a pronunciarsi sul ricorso. Sulla questione si attende adesso un regolamento di giurisdizione che dovrà essere sollevato davanti alla Corte di Cassazione.
Se lo stato di una democrazia si ricava dall'assoluto rispetto delle garanzie in materia di libertà personale e del principio di separazione dei poteri, oltre che della indipendenza della magistratura, quanto accade in Italia, in caso di convalida giurisdizionale dell'allontanamento forzato, in particolare dei cd. respingimenti differiti adottati ai sensi dell'art. 10 comma 2 del T.U. 286 del 1998, e del successivo trattenimento degli immigrati irregolari, appare sempre più preoccupante, non solo per le persone direttamente coinvolte, quanto più in generale, per il futuro delle istituzioni democratiche nel nostro paese.
Fulvio Vassallo Paleologo
Brevi cenni bibliografici
Angiolini, L’accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera e la tutela della libertà personale: con la sentenza n. 105 la Corte fa (solo) il primo passo e lascia ai giudici comuni di proseguire, in questa Rivista, n. 2.2001, pagg. 67 ss.
P. Bonetti, Profili costituzionali della convalida giurisdizionale dell’accompagnamento alla frontiera, in questa Rivista n. 2.2002, pag. 13 ss.
P. Bonetti, La proroga del trattenimento e i reati di ingresso e permanenza irregolare nel sistema del diritto degli stranieri: profili costituzionali e rapporti con la Direttiva comunitaria sui rimpatri, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2009,4, p. 85
Borraccetti, Il rimpatrio di cittadini irregolari: armonizzazione (blanda) con attenzione (scarsa) ai diritti delle persone, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,1, p.17
A. Puggiotto, I meccanismi di allontanamento dello straniero, tra politica del diritto e diritti violati, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,1, p.42
F. Vassallo Paleologo, Il respingimento differito disposto dal questore e le garanzie costituzionali, n Dir. Imm. Citt., 2009, fasc. 2, p.19.
F. Viganò, Diritto penale ed immigrazione: qualche riflessione sui limiti della discrezionalità del legislatore, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,3, p.13
A partire dal mese di febbraio del 2011, dopo l'arrivo di un numero elevato di cittadini tunisini in Sicilia e nelle isole delle Pelagie, si è giunti ad invocare gli accordi internazionali bilaterali stipulati con i paesi di provenienza e transito, per sollecitare i giudici di pace ( competenti in questa materia) a convalidare misure restrittive e di allontanamento forzato che apparivano chiaramente illegittime. Esemplare al riguardo la recente lettera del vice-questore di Torino ad un giudice di pace che avrebbe dovuto convalidare un decreto di trattenimento di un cittadino tunisino. Nella missiva si sollecitava il giudice ad una rapida convalida della misura di trattenimento per non creare “ostacoli” all'applicazione dell'accordo bilaterale tra Italia e Tunisia, che peraltro non risultava neppure pubblico, dopo le intese raggiunte a Tunisi dal ministro Maroni il 5 aprile 2011, e tanto meno approvato dal Parlamento. E in tante altre sedi giudiziarie i giudici di pace hanno convalidato senza opporre alcun rilievo provvedimenti di respingimento differito e di trattenimento emessi dai Questori in modo evidente al di fuori dei rigorosi requisiti di legge.
Altre volte i giudici di pace si sono dichiarati incompetenti a pronunciarsi su misure restrittive della libertà personale rinviando alla competenza dei giudici amministrativi, che a loro volta hanno affermato la competenza dei giudici di pace. In questo modo gli immigrati destinatari di un provvedimento di respingimento differito sono rimasti senza una effettiva tutela difensiva. Da ultimo però si rilevano segnali, ancora troppo isolati, di una inversione di tendenza.
L'ordinanza in oggetto “fotografa” in modo inoppugnabile un diffuso sistema di detenzione che questa estate è stato adottato nell'isola di Lampedusa ed in altri luoghi di frontiera, con il trattenimento generalizzato di persone arrivate dal Nord Africa, in strutture del tutto prive dei necessari requisiti di legge e sanitari. Molti migranti, anche minori non accompagnati, sono rimasti trattenuti per settimane. Alla fine solo il fuoco della rivolta, scoppiata da ultimo il 21 settembre scorso, ha posto fine a queste prassi imponendo il trasferimento immediato dei migranti ancora trattenuti a Lampedusa in altre strutture, CIE o Centri di accoglienza per richiedenti protezione internazionale, ma anche altre strutture di transito, come le cd. strutture ponte per i minori non accompagnati.
Nella generalità dei casi il trattenimento amministrativo si è protratto ben oltre le esigenze del primo soccorso senza l'adozione di provvedimenti formali: questo ha accresciuto la tensione nei CPSA ( centri di prima accoglienza e soccorso, come quello di contrada Imbriacola a Lampedusa).
Adesso, con questa pronuncia che ne segue un’ altra dello stesso giudice, si fa finalmente chiarezza e si constata l’illegittimità di tali trattenimenti. Il richiamo che si fa nell'ordinanza del giudice di pace di Agrigento alla Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri non appare tuttavia pertinente, perché si deve ritenere che la stessa Direttiva, in conformità al Codice delle Frontiere Schengen 562 del 2006, non escluda dal suo ambito di applicazione il cd.respingimento differito, provvedimento che si notifica generalmente dopo giorni o settimane, come è successo questa estate dopo gli sbarchi a Lampedusa e a Pozzallo, in Sicilia, sulla base di una interpretazione fornita dalle questure in un senso che risulterebbe addirittura abrogante dell'art. 13 della Costituzione.
Secondo l’art. 13 del Regolamento 562 del 2006 ( Codice frontiere Schengen) sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste. In particolare, alle frontiere esterne, “il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise. Il provvedimento è adottato da un’autorità competente secondo la legislazione nazionale ed è d’applicazione immediata. Il provvedimento motivato indicante le ragioni precise del respingimento è notificato a mezzo di un modello uniforme....compilato dall’autorità che, secondo la legislazione nazionale, è competente a disporre il respingimento. Il modello uniforme compilato è consegnato al cittadino di paese terzo interessato, il quale accusa ricevuta del provvedimento a mezzo del medesimo modello uniforme. Sempre alla stregua dell’art. 13 del Regolamento frontiere Schengen, “le persone respinte hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono disciplinati conformemente alla legislazione nazionale. Al cittadino di paese terzo sono altresì consegnate indicazioni scritte riguardanti punti di contatto in grado di fornire informazioni su rappresentanti competenti ad agire per conto del cittadino di paese terzo a norma della legislazione nazionale. L’avvio del procedimento di impugnazione non ha effetto sospensivo sul provvedimento di respingimento.”
Il successivo decreto di trattenimento dello straniero, dunque, deve essere necessariamente comunicato al Giudice di Pace entro 48 ore dalla applicazione della misura restrittiva della libertà personale, in base ad una lettura delle norme sull'immigrazione conforme all'art- 13 della Costituzione.. Il Giudice di Pace, verificati i requisiti formali, convalida il detto provvedimento entro le successive 48 ore (artt. 13, co. 5 bis e 14, co. 4, D.Lgs. 286/98). La mancata convalida rende inefficace l'ordine di trattenimento emesso dal Questore. Non si comprende, al di là delle procedure di primo soccorso ed assistenza, come questi obblighi di legge possano essere elusi a distanza di settimane dopo l'arrivo, o lo sbarco assistito, nell'isola di Lampedusa ed in altre località siciliane.
Molti altri giudici di pace continuano però a ritenersi non competenti, senza entrare nel merito dei provvedimenti di allontanamento forzato emessi dalle autorità di polizia, anche se nei provvedimenti di respingimento differito adottato dal Questore di Agrigento si indica proprio il giudice ordinario e non il TAR come giudice competente a pronunciarsi sul ricorso. Sulla questione si attende adesso un regolamento di giurisdizione che dovrà essere sollevato davanti alla Corte di Cassazione.
Se lo stato di una democrazia si ricava dall'assoluto rispetto delle garanzie in materia di libertà personale e del principio di separazione dei poteri, oltre che della indipendenza della magistratura, quanto accade in Italia, in caso di convalida giurisdizionale dell'allontanamento forzato, in particolare dei cd. respingimenti differiti adottati ai sensi dell'art. 10 comma 2 del T.U. 286 del 1998, e del successivo trattenimento degli immigrati irregolari, appare sempre più preoccupante, non solo per le persone direttamente coinvolte, quanto più in generale, per il futuro delle istituzioni democratiche nel nostro paese.
Fulvio Vassallo Paleologo
Brevi cenni bibliografici
Angiolini, L’accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera e la tutela della libertà personale: con la sentenza n. 105 la Corte fa (solo) il primo passo e lascia ai giudici comuni di proseguire, in questa Rivista, n. 2.2001, pagg. 67 ss.
P. Bonetti, Profili costituzionali della convalida giurisdizionale dell’accompagnamento alla frontiera, in questa Rivista n. 2.2002, pag. 13 ss.
P. Bonetti, La proroga del trattenimento e i reati di ingresso e permanenza irregolare nel sistema del diritto degli stranieri: profili costituzionali e rapporti con la Direttiva comunitaria sui rimpatri, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2009,4, p. 85
Borraccetti, Il rimpatrio di cittadini irregolari: armonizzazione (blanda) con attenzione (scarsa) ai diritti delle persone, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,1, p.17
A. Puggiotto, I meccanismi di allontanamento dello straniero, tra politica del diritto e diritti violati, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,1, p.42
F. Vassallo Paleologo, Il respingimento differito disposto dal questore e le garanzie costituzionali, n Dir. Imm. Citt., 2009, fasc. 2, p.19.
F. Viganò, Diritto penale ed immigrazione: qualche riflessione sui limiti della discrezionalità del legislatore, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2010,3, p.13