2. Controllo delle frontiere esterne e Spazio Schengen.
3. Requisiti generali e requisiti specifici per l'ingresso degli stranieri extracomunitari.
3.1. I requisiti generali necessari per l'ingresso nel territorio dello Stato.
3.2. I requisiti specifici per l'ingresso a seconda dei diversi motivi di ingresso o soggiorno.
4. L'attraversamento delle frontiere esterne e i valichi di frontiera.
4.1. I valichi di frontiera esterni.
4.2. Le verifiche di frontiera ai valichi di frontiera esterni (terrestre, aerea, marittima).
4.3. L'esito dei controlli di frontiera. L'ingresso, il respingimento e le sue eccezioni.
5. L'attraversamento delle frontiere interne e i controlli. I casi di ripristino temporaneo dei controlli ai valichi di frontiera interna.
6. I servizi di accoglienza ai valichi di frontiera (rinvio).
1. La disciplina dell'ingresso nel territorio dello Stato tra norme comunitarie e norme nazionali.
La disciplina dell'ingresso nel territorio italiano trova fondamento sia in norme interne, sia in norme comunitarie.
Tra le norme statali vi sono anzitutto le seguenti:
- tra le norme di rango primario, l'art. 4 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, approvato con D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, di seguito indicato come "T.U.";
- tra le norme di rango secondario vi sono gli articoli 5 e seguenti del regolamento di attuazione del citato T.U., emanato con D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, come modificati e integrati dal regolamento approvato con D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334, di seguito indicato come "R.A.", il decreto del Ministro degli affari esteri 12 luglio 2000 - Definizione delle tipologie dei visti di ingresso e dei requisiti per il loro ottenimento.
Nell'ambito dell'Unione europea si segnalano anzitutto i trattati istitutivi dell'Unione europea i quali agli artt. 77, 78, 79 prevedono che l'Unione sviluppi una politica comune dell'immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell'immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani e che a tal fine il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure concernenti le condizioni di ingresso e soggiorno e le norme sul rilascio di visti da parte degli Stati membri ed in particolare
- il Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), come modificato ed integrato dal Regolamento (CE) N. 81/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 gennaio 2009;
- il Regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, come successivamente modificato ed integrato dal Regolamento (CE) n. 2414/2001 del Consiglio, del 7 dicembre 2001, dal Regolamento (CE) n. 453/2003 del Consiglio, del 6 marzo 2003, dal Regolamento (CE) n. 851/2005 del Consiglio, del 2 giugno 2005 e dal Regolamento (CE) n. 1932/2006 del Consiglio, del 21 dicembre 2006;
- la Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell'Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (per ciò che riguarda l'ingresso dei familiari extracomunitari di cittadini comunitari).
2. Controllo delle frontiere esterne e Spazio Schengen.
Con il termine di "accordi di Schengen" si fa riferimento a un trattato che coinvolge sia alcuni Stati membri dell'Unione Europea, sia Stati terzi, con l'obbiettivo di abolire i controlli alle frontiere interne per trasferirli su quelle "esterne".
Dopo l'accordo tra i cinque paesi fondatori (Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi, Francia e Germania), firmato a Schengen il 14 giugno 1985, è stata elaborata una convenzione di applicazione, firmata il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore nel 1995, che ha permesso di abolire controlli interni tra gli Stati firmatari e di creare una frontiera esterna unica lungo la quale i controlli all'ingresso nello spazio Schengen vengono effettuati secondo procedure identiche.
Sono state adottate norme comuni in materia di visti, diritto d'asilo e controllo alle frontiere esterne per consentire la libera circolazione delle persone all'interno dei paesi firmatari ed evitare rischi per la sicurezza.
Per conciliare libertà e sicurezza, la libera circolazione è stata affiancata dalle cosiddette "misure compensative" volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie per preservare la sicurezza interna degli Stati membri e per lottare in maniera efficace contro la criminalità organizzata.
È in questo contesto che è stato sviluppato il Sistema d'informazione Schengen (SIS), che è una base di dati sofisticata che consente alle competenti autorità degli Stati Schengen di scambiare dati relativi all'identità di determinate categorie di persone e di beni.
All'interno del dispositivo Schengen, è stato sviluppato un sistema d'informazione che consente alle competenti autorità nazionali di effettuare controlli alle frontiere e altri controlli doganali e di polizia nei rispettivi paesi, di coordinare tali controlli, nonché, alle autorità giudiziarie di tali paesi, di ottenere informazioni su persone o oggetti.
Gli Stati membri alimentano il SIS attraverso reti nazionali (N-SIS) collegate a un sistema centrale (C-SIS) integrato da una rete chiamata SIRENE (informazioni complementari richieste all'ingresso nazionale. Questa rete è l'interfaccia "umano" del SIS.
In Italia la ratifica ed esecuzione degli accordi di Schengen è disposta dalla legge 30 settembre 1993, n. 388, il cui art. 9 colloca l'unità SIRENE nell'ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno: all'intero della Direzione centrale della polizia criminale-ufficio per la cooperazione internazionale di polizia l'ufficio V^ assicura il collegamento con i S.I.R.E.N.E. dei Paesi aderenti alla cooperazione Schengen e, al riguardo, espleta l'analisi delle informazioni ordinate sul piano informatico dal N.SIS; l'integrazione delle informazioni, ricevute e da trasmettere, con altre, supplementari, acquisite dagli Uffici del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, dai Comando Generali e dagli Uffici e Comandi periferici della Polizia di. Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza, nonché delle Pubbliche Amministrazioni di volta in volta interessate; la verifica dell'attuazione dei principi stabiliti dal Manuale Sirene e delle procedure relativa al coretto funzionamento della Sezione Nazionale del Sistema Schengen.
Lo spazio Schengen si è esteso progressivamente a tutti gli Stati membri dell'Unione europea e ad altri Stati europei.
Gli accordi, inizialmente nati al di fuori della normativa UE ne divennero parte integrante dopo l'inclusione, nel trattato dell'Unione Europea del 1992, del Titolo III A concernente "visti, immigrazione ed altre politiche relative alla libera circolazione delle persone".
Attualmente fanno pertanto parte dello Spazio Schengen i seguenti Stati: Belgio, Germania, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Austria, Danimarca, Svezia, Finlandia, Estonia, Lituania, Lettonia, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Norvegia e Svizzera.
Gli stati membri dell'UE che non fanno parte dello spazio Schengen sono il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca. Più precisamente:
- la Danimarca, nonostante sia già firmataria della convenzione di Schengen, può scegliere nell'ambito dell'UE se applicare o meno ogni nuova misura basata sul titolo IV del trattato CE, sebbene tale misura costituisca uno sviluppo dell'acquis di Schengen. La Danimarca è tuttavia vincolata da alcune misure in materia di politica comune dei visti.
- l'Irlanda ed il Regno Unito, conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam, possono avvalersi, in tutto o in parte, delle disposizioni dell'acquis di Schengen dopo una decisione del Consiglio votata all'unanimità dai tredici Stati firmatari e dal rappresentante del governo dello Stato interessato. Il Regno Unito ha ottenuto con la decisione del Consiglio del 29 maggio del 2000 di partecipare ad alcuni aspetti della cooperazione basata sugli accordi di Schengen: la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, la lotta contro il narcotraffico e il sistema d'informazione Schengen (SIS). Con la decisione del 28 febbraio del 2002 anche l'Irlanda ha ottenuto di partecipare ad alcune disposizioni dell'acquis di Schengen, le stesse disposizioni (ad eccezione di una) di quelle della domanda del Regno Unito. Dopo aver valutato le condizioni preliminari relative all'applicazione delle disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia, il 22 dicembre 2004 il Consiglio ha adottato una decisione riguardante l'applicazione di queste parti dell'acquis di Schengen da parte del Regno Unito.
Partecipano all'area Schengen anche alcuni Stati extracomunitari: Islanda, Norvegia e Svizzera.
Infatti la progressiva estensione dello spazio Schengen all'insieme degli Stati membri dell'UE ha portato alcuni paesi terzi a partecipare alla cooperazione Schengen, il che consente a tali Stati di essere inclusi nello spazio costituito per l'assenza di controlli alle frontiere interne, di applicare le disposizioni della convenzione di Schengen (soprattutto quelle riguardanti il SIS) e tutti i testi adottati riguardanti i principi ispiratori (testi "Schengen relevant") e di essere associati al processo decisionale riguardante i testi "Schengen relevant".
In pratica, tale associazione si avvale di comitati misti che si riuniscono a margine dei gruppi di lavoro del Consiglio dell'UE. Questi riuniscono rappresentanti dei governi degli Stati membri dell'UE, della Commissione e dei governi dei paesi terzi. I paesi associati partecipano pertanto alle discussioni sullo sviluppo dell'acquis di Schengen, ma non partecipano alle votazioni. Sono state definite alcune procedure per la notifica e l'accettazione di misure o di atti futuri.
L'Islanda e la Norvegia appartengono, insieme a Svezia, Finlandia e Danimarca, all'Unione nordica dei passaporti, i cui membri hanno abolito i controlli alle frontiere comuni. La Svezia, la Finlandia e la Danimarca sono diventate firmatarie degli accordi di Schengen, in quanto Stati membri dell'UE, mentre l'Islanda e la Norvegia sono associate al loro sviluppo dal 19 dicembre 1996. Pur non disponendo di un diritto di voto nel comitato esecutivo di Schengen, questi paesi potevano esprimere pareri e formulare proposte. L'accordo firmato il 18 maggio 1999 tra l'Islanda, la Norvegia e l'UE proroga questa associazione
Nei settori dell'acquis di Schengen che si applicano all'Islanda e alla Norvegia, le relazioni fra questi due paesi, da un lato, e l'Irlanda e il Regno Unito dall'altro, sono regolamentate da un accordo approvato dal Consiglio il 29 giugno 1999.
Il 1º dicembre 2000 il Consiglio ha deciso che a decorrere dal 25 marzo 2001 l'acquis di Schengen deve essere attuato nei cinque paesi dell'Unione nordica dei passaporti. Inoltre, dal 1º gennaio 2000, le disposizioni relative al SIS sono state messe in applicazione.
La Commissione europea con la Svizzera ha firmato un accordo, il 26 ottobre 2004, tra l'UE e la Svizzera.
I controlli ai valichi di frontiera interni tra i Paesi membri dell'Unione europea sono perciò tuttora stabilmente effettuati
1) alle frontiere con Cipro, Romania e Bulgaria che non hanno ancora attuato gli adempimenti tecnici necessari per aderire all'area Schengen, e pertanto, in via provvisoria, mantengono i controlli alla frontiera.
2) alle frontiere con il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca.
3. Requisiti generali e requisiti specifici per l'ingresso degli stranieri extracomunitari.
3.1. I requisiti generali necessari per l'ingresso nel territorio dello Stato.
I requisiti generali richiesti per l'ingresso dello straniero extracomunitario in Italia previsti in base all'art. 4 del testo unico delle disposizioni sulla disciplina dell'immigrazione, approvato con D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (di seguito denominato "T.U.") sono 5, ed in particolare:
1) Il possesso di un visto di ingresso in corso di validità, salvi i casi di esenzione
(Per approfondimenti sul tema si vedano le schede "visto di ingresso in generale" e "visti di ingresso - tipologia e requisiti")
In tale sede basti ricordare che sono esentati dall'obbligo del visto di ingresso:
1) gli stranieri già in possesso di un valido titolo di soggiorno (permesso di soggiorno in corso di validità rilasciato in Italia, carta di soggiorno o permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato in Italia, permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato membro dell'Unione europea e loro familiari che abbiano risieduto in un altro Stato membro e siano in possesso di altro titolo di soggiorno da esso rilasciato)
2) esclusivamente per soggiorni la cui durata globale non superi i 3 mesi (cioè per motivi di turismo, affari, gara sportiva, invito e missione), i cittadini di Andorra, Argentina, Australia, Brasile, Brunei, Canada, Cile, Corea del Sud, Costa Rica, Croazia, El Salvador, Giappone, Guatemala, Honduras, Israele, Malesia, Messico, Monaco, Nicaragua, Nuova Zelanda, Panama, Paraguay, San Marino, Santa Sede, Singapore, Stati Uniti d'America, Uruguay, Venezuela ed i cittadini cinesi delle regioni amministrative speciali della Repubblica Popolare Cinese di Hong Kong e di Macao (soltanto se titolari rispettivamente del passaporto "Hong Kong Special Administrative Region" o del passaporto "Regio Administrativa Especial de Macau"); così prevede l'art. 1.2. e l'elenco dell'allegato II (più volte rivisto) del Regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo
3) per qualsiasi motivo, in base ai trattati bilaterali in vigore, sia i cittadini di Svizzera, San Marino e Città del Vaticano, sia i cittadini di qualsiasi Paese extracomunitario membri delle forze Nato (Convenzione sullo statuto delle forze fra gli Stati partecipanti al Trattato del Nord Atlantico firmato a Londra il 19.06.1951, ratificato e reso esecutivo con Legge n. 1355/55)
4) i cittadini degli Stati appartenenti allo Spazio economico europeo (Islanda, Liechtenstein, Norvegia), i quali esercitano la libera circolazione prevista dall'Accordo sullo spazio economico europeo;
5) i cittadini britannici titolari del seguente documento di viaggio: British nationals (Overseas);
6) i cittadini di Stati extracomunitari sottoposti all'obbligo del visto, allorché siano titolari di permesso per il traffico frontaliero locale rilasciato in applicazione del Regolamento (Ce) n.1931/2006 del 20 dicembre 2006, quando esercitano il loro diritto nell'ambito di un regime di traffico locale;
7) gli allievi di uno Stato extracomunitario i cui cittadini sono sottoposti ad obbligo del visto, che frequentano istituti scolastici e che risiedono in un altro Stato membro dell'Unione europea che applica la Decisione 94/795/GAI del Consiglio del 30 novembre 1994, relativa ad un'azione comune in materia di agevolazioni per i viaggi compiuti da scolari di Paesi terzi residenti in uno Stato membro quando partecipano ad un viaggio scolastico di gruppo accompagnati da un insegnante dell'istituto;
8) i rifugiati titolari del documento di viaggio rilasciato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, in virtù dell'Accordo europeo relativo alla soppressione dei visti ai rifugiati, concluso a Strasburgo il 20 aprile 1959;
9) apolidi, in possesso del titolo di viaggio rilasciato ai sensi della Convenzione di New York del 28 settembre 1954, ed altre persone che non hanno la nazionalità (cittadinanza) di alcun Paese, che risiedono in uno Stato membro e sono titolari di un documento di viaggio rilasciato da tale Stato membro (come, ad esempio, i residenti in una delle Repubbliche baltiche, i quali sono titolari di un documento di viaggio definito "Alien's passport").
2) Il possesso di un passaporto o di un documento di viaggio valido (art. 5, comma 1 lett. a) Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen).
Il periodo di validità dovrebbe essere superiore di tre mesi a quello previsto dal visto (art. 13, paragrafo 2 della Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen firmata il 19 giugno 1990, ratificati e resi esecutivi con legge 30 settembre 1993, n. 388).
Sono considerati documenti o titoli di viaggio validi:
a) documenti di viaggio rilasciati conformemente alle norme internazionali da paesi riconosciuti dall'insieme degli Stati membri;
b) passaporti o documenti di viaggio di cui sia garantito il ritorno anche se rilasciati da paesi non riconosciuti dall'insieme degli Stati membri purché rientrino nell'apposito elenco approvato dal Comitato;
c) documenti di viaggio per rifugiati rilasciati in conformità con la Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status di rifugiato;
d) documenti di viaggio per apolidi rilasciati in conformità con la Convenzione di New York del 28 settembre 1954 relativa allo status di apolide;
e) libretto di navigazione: documento professionale rilasciato ai marittimi per la loro attività, valido per l'ingresso nello spazio Schengen solo per le esigenze professionali del marittimo;
f) documento di navigazione aerea, rilasciato ai piloti ed al personale di bordo delle compagnie aeree civili solo per motivi inerenti la loro attività lavorativa;
g) lasciapassare delle Nazioni Unite rilasciato al personale ONU e a quello delle Istituzioni dipendenti;
h) documento rilasciato da un Quartier generale della NATO rilasciato al personale civile e militare dell'Alleanza Atlantica (e alle persone a loro carico), inviato a prestare servizio in uno Stato dell'Alleanza Atlantica.
i) lasciapassare: foglio sostitutivo del passaporto rilasciato allo straniero che non dispone di un titolo di viaggio valido per tutti gli stati Schengen, o solo per l'Italia.;
l) lasciapassare (o tessera) di frontiera: concesso ai cittadini domiciliati in zone di frontiera, valida per il transito della frontiera stessa e la circolazione nelle corrispondenti zone degli Stati confinanti, in esenzione dal visto.
3) La giustificazione dello scopo e delle condizioni del soggiorno previsto (art. 5, comma 1 lett. c) Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen);
Lo straniero deve essere in possesso di idonea documentazione atta a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno (art. 4, comma 3 T.U.), che deve essere già indicata al momento della presentazione della domanda di visto (così ad es. l'indicazione della finalità del viaggio, dei mezzi di trasporto utilizzati, la disponibilità dei mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del viaggio e per il ritorno e le condizioni di alloggio).
4) La disponibilità dei mezzi di sussistenza sufficienti sia per la durata prevista del soggiorno sia per il ritorno nel Paese di origine o per il transito verso un Paese extracomunitario nel quale l'ammissione è garantita oppure essere in grado di ottenere legalmente tali mezzi.
La valutazione dei mezzi di sussistenza si effettua in funzione della durata e dello scopo del soggiorno e con riferimento ai prezzi medi vigenti nello o negli Stati membri interessati di vitto e alloggio in sistemazione economica, moltiplicati per il numero di giorni del soggiorno; gli importi di riferimento e le prove dei mezzi di sussistenza sono stabiliti da ogni Stato. (art. 5, par. 1, lett. c), e par. 3 Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen).
Lo straniero deve perciò dimostrare la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno e, fatta eccezione per gli ingressi per lavoro, anche per il ritorno nel Paese di provenienza; i mezzi di sussistenza sono definiti con apposita direttiva emanata dal Ministro dell'Interno sulla base dei criteri indicati nel Documento programmatico delle politiche migratorie (art. 4, comma 3 T.U.).
La direttiva del Ministro dell'interno 1 marzo 2000 (Definizione dei mezzi di sussistenza per l'ingresso ed il soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato) prevede che la disponibilità dei mezzi di sussistenza può essere comprovata mediante esibizione di valuta o fideiussioni bancarie o polizze fideiussorie assicurative o titoli di credito equivalenti o con titoli di servizi prepagati o con atti comprovanti la disponibilità di reddito nel territorio nazionale.
5) L'inesistenza di alcuna delle cause ostative all'ingresso e al soggiorno nel territorio dello Stato e degli altri Stati membri dell'Unione europea, e cioè:
A) non essere segnalato nel SIS (Sistema di informazione Schengen) ai fini della non ammissione (art. 5, par. 1, lett. d), Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen).
In base all'art. 94 della Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen i dati relativi agli stranieri segnalati ai fini della non ammissione sono inseriti in base ad una segnalazione nazionale risultante da decisioni prese nel rispetto delle norme procedurali previste dalla legislazione nazionale, dalle autorità amministrative o dai competenti organi giurisdizionali; tali decisioni possono fondarsi.
a1) Sulla circostanza che la presenza di uno straniero nel territorio nazionale costituisce una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale ed in particolare ciò può verificarsi nel caso di uno straniero condannato per un reato passibile di una pena privativa della libertà di almeno un anno e di uno straniero nei cui confronti vi sono seri motivi di ritenere che abbia commesso fatti punibili gravi, inclusi quelli in materia di stupefacenti, o nei cui confronti esistano indizi reali che intenda commettere fatti simili nel territorio di uno Stato contraente;
a2) sul fatto che lo straniero è stato oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d'ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza delle norme nazionali in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri.
B) Non essere considerato una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri, in particolare non essere oggetto di segnalazione ai fini della non ammissione nelle banche date nazionali;
Pertanto in base all'art. 4, commi 3 e 6 T.U., non può accedere in Italia lo straniero che:
b1) sia stato espulso e risulti ancora colpito da un divieto di ingresso e non abbia ricevuto la speciale autorizzazione all'ingresso rilasciata dal Ministero dell'Interno ai sensi dell'art. 13 comma 13 T.U.. Tale divieto non si applica allo straniero per il quale è richiesto il ricongiungimento familiare, ai sensi dell'art. 29 T.U. che era stato espulso con provvedimento amministrativo di espulsione adottato per aver eluso i controlli di frontiera o per la revoca o l'annullamento il mancata presentazione della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno (art. 13, comma 3 T.U.);
b2) sia considerato una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressone dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone; tuttavia lo straniero per il quale è richiesto il ricongiungimento familiare, ai sensi dell'art. 29 T.U., non è ammesso in Italia solo quando rappresenti una minaccia concreta e attuale per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone;
b3) risulti condannato, anche a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per reati previsti dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite. Tale divieto non si applica allo straniero espulso per il quale è richiesto il ricongiungimento familiare, ai sensi dell'art. 29 T.U.;
b4) risulti segnalato ai fini della non ammissione per gravi motivi di ordine pubblico, di sicurezza nazionale e di tutela delle relazioni internazionali.
3.2. I requisiti specifici per l'ingresso a seconda dei diversi motivi di ingresso o soggiorno.
Documenti specifici per l'ingresso, al fine di valutare il diritto di ammissione in Italia, possono inoltre richiesti in base ai diversi motivi di ingresso e del seguente soggiorno in Italia.
Per ulteriori informazioni si rimanda qui alle seguenti schede pratiche:
Ingresso e soggiorno per adozione;
Ingresso e soggiorno per affari;
Ingresso e soggiorno per attesa cittadinanza;
Ingresso e soggiorno per attività sportiva;
Ingresso e soggiorno per attesa adozione;
Ingresso e soggiorno per cure mediche;
Ingresso e soggiorno per formazione professionale o tirocini di orientamento;
Ingresso e soggiorno per lavoro (in generale);
Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo;
Ingresso e soggiorno per lavoro stagionale;
Ingresso e soggiorno per lavoro subordinato;
Ingresso e soggiorno per missione;
Ingresso e soggiorno per motivi familiari;
Ingresso e soggiorno per motivi di giustizia;
Ingresso e soggiorno per motivi religiosi;
Ingresso e soggiorno per residenza elettiva;
Ingresso e soggiorno per ricerca scientifica;
Ingresso e soggiorno per studio;
Ingresso e soggiorno per trasporto;
Ingresso e soggiorno per turismo;
Ingresso e soggiorno per volontariato.
4. L'attraversamento delle frontiere esterne e i valichi di frontiera.
4.1. I valichi di frontiera esterni.
Le frontiere esterne allo spazio Shengen possono essere attraversate soltanto ai valichi di frontiera e durante gli orari di apertura stabiliti. Ai valichi di frontiera che non sono aperti 24 ore al giorno gli orari di apertura devono essere indicati chiaramente (art. 4 Regolamento CE n. 562/2006).
Possono tuttavia essere previste eccezioni all'obbligo di attraversare le frontiere esterne ai valichi di frontiera e durante gli orari di apertura:
a) nell'ambito della navigazione da diporto o della pesca costiera;
b) per il personale marittimo che si reca a terra per soggiornare nella località del porto ove la nave fa scalo o nei comuni limitrofi;
c) per persone o gruppi di persone, in presenza di una necessità di carattere particolare, purché siano in possesso delle autorizzazioni richieste dalla legislazione nazionale e purché non ostino ragioni di ordine pubblico e di sicurezza interna degli Stati membri;
d) per persone o gruppi di persone in caso di un'imprevista situazione d'emergenza.
4.2. Le verifiche di frontiera ai valichi di frontiera esterni (terrestre, aerea, marittima).
Le modalità con cui debbono essere effettuati i controlli alle frontiere sono disciplinate soprattutto dal Regolamento CE n. 562/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15.03.2006, istitutivo del codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Shengen).
Tale regolamento prevede che i cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione Europea (salvo i cittadini di paesi terzi familiari di un cittadino dell'Unione che esercita il suo diritto alla libera circolazione, i cittadini di paesi terzi che hanno aderito alla Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen [Svizzera, Islanda e Norvegia] ed i familiari di questi) che debbano fare ingresso o debbano uscire dal territorio dell'Unione siano sottoposti, nel pieno rispetto della loro dignità umana e senza alcuna discriminazione, a "verifiche approfondite".
In particolare all'atto di ingresso nel territorio nazionale le verifiche saranno condotte mediante (art. 7 comma 3 lett. a):
a) accertamento che il cittadino di paese terzo sia in possesso di un documento non scaduto valido per l'attraversamento della frontiera e, all'occorrenza, che il documento sia provvisto del visto o del permesso di soggiorno richiesto;
b) esame del documento di viaggio per accertare la presenza di indizi di falsificazione o di contraffazione;
c) verifica dei timbri d'ingresso e di uscita sul documento di viaggio del cittadino di paese terzo interessato al fine di accertare, raffrontando le date d'ingresso e di uscita, se tale persona non abbia già oltrepassato la durata massima di soggiorno autorizzata nel territorio degli Stati membri;
d) accertamenti relativi al luogo di partenza e di destinazione del cittadino di paese terzo interessato nonché lo scopo del soggiorno previsto e, se necessario, la verifica dei documenti giustificativi corrispondenti;
e) accertamento che il cittadino di paese terzo interessato disponga di mezzi di sussistenza sufficienti sia per la durata e lo scopo del soggiorno previsto, sia per il ritorno nel paese di origine o per il transito verso un paese terzo nel quale è sicuro di essere ammesso, ovvero che sia in grado di acquisire legalmente detti mezzi;
f) accertamento che il cittadino di paese terzo interessato, i suoi mezzi di trasporto e gli oggetti da esso trasportati non costituiscano un pericolo per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri. Tale accertamento comporta la consultazione diretta dei dati e delle segnalazioni relativi alle persone e, se necessario, agli oggetti inclusi nel SIS e negli archivi nazionali di ricerca nonché, se del caso, l'attuazione della condotta da adottare per effetto della segnalazione in questione.
Il Regolamento prevede comunque che le verifiche sopraindicate possono essere "snellite" quando vi siano circostanze eccezionali ed impreviste che provocano un'intensità di traffico tale da rendere eccessivi i tempi di attesa ai valichi di frontiera e siano state sfruttate tutte le risorse disponibili, in termini di organizzazione, di mezzi e di personale. In tal caso le verifiche di frontiera all'ingresso hanno, in linea di principio, la precedenza sulle verifiche di frontiera all'uscita (art. 8 commi 1 e 2).
Disposizioni particolari sono infine previste per i controlli concernenti i minori stranieri.
In particolare in caso di minori accompagnati, la guardia di frontiera deve verificare la sussistenza della potestà genitoriale nei confronti del minore, soprattutto nel caso in cui il minore sia accompagnato da un adulto soltanto e vi siano seri motivi di ritenere che il minore sia stato illegalmente sottratto alla custodia della persona o delle persone che esercitano legalmente la potestà genitoriale nei suoi confronti (all. 7, art. 6 comma 2). Nell'ipotesi, invece, di minori che viaggiano senza accompagnatore, la guardia di frontiera deve assicurarsi, mediante verifiche approfondite dei documenti di viaggio e dei giustificativi, che il minore non lasci il territorio contro la volontà della persona o delle persone che esercitano la potestà genitoriale nei suoi confronti (all. 7, art. 6 comma 3).
L'art. 7 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento di attuazione del testo unico delle disposizioni sulla disciplina dell'immigrazione, di seguito indicato come "R.A.") prevede poi altre norme nazionali specifiche che regolano l'ingresso nel territorio italiano.
1. L'ingresso nel territorio dello Stato è comunque subordinato alla effettuazione dei controlli di frontiera, compresi quelli richiesti in attuazione della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen, doganali e valutari, ed a quelli sanitari previsti dalla normativa vigente in materia di profilassi internazionale. Per i permessi previsti dalla prassi internazionale in materia trasporti marittimi o aerei si osservano le istruzioni specificamente disposte.
2. Il personale addetto ai controlli di frontiera deve apporre sul passaporto il timbro di ingresso, con l'indicazione della data.
3. Nei casi di forza maggiore che impediscono l'attracco o l'atterraggio dei mezzi navali o aerei nei luoghi dove sono istituiti i valichi di frontiera deputati ai controlli dei viaggiatori, lo sbarco dei viaggiatori può essere autorizzato dal comandante del porto o dal direttore dell'aeroporto per motivate esigenze, previa comunicazione al questore e all'ufficio o comando di polizia territorialmente competente ed agli uffici di sanità marittima o aerea e in tali circostanze il controllo di frontiera è effettuato dall'ufficio o comando di polizia territorialmente competente, con le modalità stabilite dal questore. Tali disposizioni si osservano anche per il controllo delle persone in navigazione da diporto che intendono fare ingresso nel territorio dello Stato le cui imbarcazioni sono eccezionalmente autorizzate ad attraccare in località sprovviste di posto di polizia di frontiera, sulla base delle istruzioni diramate in attuazione della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 30 settembre 1993, n. 388.
4.3. L'esito dei controlli di frontiera. L'ingresso, il respingimento e le sue eccezioni.
Dopo essersi sottoposto ai controlli di frontiera lo straniero che soddisfa tutti i requisiti sopra elencati sarà ammesso nel territorio nazionale.
In caso contrario (salvo particolari ipotesi - vedi infra) lo stesso sarà respinto alla frontiera.
A) L'ingresso; il timbro del documento di viaggio e le certificazioni sostitutive
Dopo i controlli di frontiera se lo straniero extracomunitario ha i requisiti per l'ingresso nel territorio dello Stato sul suo documento di viaggio deve essere apposta l'impronta del timbro uniforme Schengen.
Infatti in base all'art. 11 del citato Regolamento CE n. 562/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15.03.2006, istitutivo del codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Shengen) sui documenti di viaggio dei cittadini extracomunitari deve essere sistematicamente apposto un timbro al momento dell'ingresso e dell'uscita. In particolare, è apposto un timbro d'ingresso o di uscita:
a) sui documenti dei cittadini extracomunitari che consentono di attraversare la frontiera, muniti di un visto in corso di validità;
b) sui documenti che consentono di attraversare la frontiera che sono in possesso di cittadini extracomunitari ai quali sia stato rilasciato un visto alla frontiera da uno Stato membro;
c) sui documenti che consentono di attraversare la frontiera che sono in possesso di cittadini extracomunitari non soggetti all'obbligo del visto.
d) sui documenti di viaggio dei cittadini extracomunitrai familiari di un cittadino dell'Unione ai quali si applica la direttiva 2004/38/CE, ma che non presentano la carta di soggiorno di cui all'articolo 10 di detta direttiva
e) sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi familiari di cittadini di paesi terzi che beneficiano del diritto comunitario alla libera circolazione, ma che non presentano la carta di soggiorno di cui all'articolo 10 della direttiva 2004/38/CE.
Non è invece apposto il timbro d'ingresso o di uscita:
a) sui documenti di viaggio di capi di Stato e personalità il cui arrivo sia stato preventivamente annunciato in forma ufficiale per via diplomatica;
b) sulle licenze di pilota o sui tesserini di membro di equipaggio di un aeromobile;
c) sui documenti di viaggio dei marittimi che soggiornano nel territorio di uno Stato membro dell'Unione europea soltanto per la durata dello scalo della nave e nella zona del porto di scalo;
d) sui documenti di viaggio dell'equipaggio e dei passeggeri di navi da crociera che non sono soggetti alle verifiche di frontiera;
e) sui documenti che consentono l'attraversamento della frontiera da parte dei cittadini di Andorra, Monaco e San Marino.
Su richiesta di un cittadino extracomunitario si può rinunciare, in via eccezionale, all'apposizione del timbro di ingresso o di uscita qualora ciò possa causargli gravi difficoltà. In tal caso l'ingresso o l'uscita sono registrati su un foglio separato con la menzione del nome e del numero di passaporto e tale foglio è consegnato al cittadino extracomunitario.
Il cittadino extracomunitario entro il termine tassativo 8 giorni lavorativi dalla data di ingresso in Italia deve poi richiedere, tassativamente, il rilascio del permesso di soggiorno al Questore della provincia in cui si trova (art. 5, comma 2, T.U.); tuttavia se si tratti di un ingresso per soggiorni brevi, inferiori a tre mesi, esclusivamente per motivi di turismo, visite, affari e studio lo straniero deve presentare una dichiarazione di soggiorno all'ufficio di polizia di frontiera al momento dell'ingresso ovvero, in caso di provenienza da Paesi dell'area Schengen, deve presentarla entro otto giorni dall'ingresso al questore della provincia in cui lo straniero si trova (legge 28 maggio 2007, n. 68). (per approfondimenti si veda la scheda "Ingresso per soggiorni brevi per turismo, affari, visite e studio").
Il termine di 8 giorni dall'ingresso è dunque tassativo, tanto che la sua trasgressione è sanzionata con provvedimento amministrativo di espulsione, salvo casi di forza maggiore (art. 13, comma 2, lett. b) T.U.).
Pertanto si pone il problema di come possa dimostrare il regolare ingresso lo straniero che non abbia sul proprio documento di viaggio un timbro di ingresso essendo entrato dalla frontiera interna. Ciò è assai rilevante anche per il diritto nazionale poiché anche l'ipotesi dell'ingresso nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera è uno dei presupposti del provvedimento amministrativo di espulsione (art. 13, comma 2, lett. a) T.U.).
In proposito occorre ricordare che l'art. 12 del citato Regolamento CE n. 562/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15.03.2006, istitutivo del codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Shengen) prevede che se il documento di viaggio di un cittadino extracomunitario non reca il timbro d'ingresso, le autorità nazionali competenti possono presumere che il titolare non soddisfa o non soddisfa più le condizioni relative alla durata del soggiorno applicabili nello Stato membro in questione e che tuttavia tale presunzione può essere confutata qualora il cittadino extracomunitario fornisca, in qualsiasi modo, elementi di prova attendibili, come biglietti di viaggio o giustificativi della sua presenza fuori del territorio degli Stati membri, che dimostrino che l'interessato ha rispettato le condizioni relative alla durata di un soggiorno breve. In tal caso quando un cittadino extracomunitario è individuato sul territorio italiano (cioè di uno Stato membro che applica integralmente l'acquis di Schengen), le autorità competenti, conformemente alla legislazione e alla prassi nazionali, indicano sul documento di viaggio del cittadino di paese terzo la data e il luogo in cui la persona in questione ha attraversato la frontiera esterna di uno degli Stati membri che applicano integralmente l'acquis di Schengen e possono fornirle il modello di dichiarazione sostitutiva indicato nell'allegato VIII dello stesso Regolamento.
B) Il respingimento alla frontiera e le sue eccezioni
Lo straniero che si presenti ai valichi di frontiera privo dei requisiti richiesti per l'ingresso nel territorio dello Stato è respinto dalla polizia di frontiera, ai sensi dell'art. 10 T.U. (per approfondimenti si veda l'apposita scheda "i respingimenti").
Lo straniero privo dei requisiti richiesti per l'ingresso e soggiorno sopra esposti è comunque ammesso in Italia nei seguenti casi:
1) ammissione temporanea per necessità di pubblico soccorso. (art. 10 comma 2 lett. b) T.U.). In mancanza di una definizione di "necessità di pubblico soccorso", tali occorrenze saranno ravvisabili ogniqualvolta vengano in rilievo quei diritti fondamentali della persona umana riconosciuti, ai sensi dell'art. 2 comma 1 del T.U., indipendentemente dal possesso di un valido titolo di ingresso e/o soggiorno, allo straniero comunque presente alla frontiera; in ogni caso la persona sarà inviata in un ospedale o in un centro di primo soccorso o di accoglienza in attesa di successivi accertamenti ed eventualmente del successivo respingimento disposto dal Questore ai sensi dell'art. 10, comma 2 T.U. (norma incostituzionale per violazione della riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 Cost.). (Per approfondimenti si veda l'apposita scheda sui respingimenti).
2) presentazione alla polizia di frontiera della domanda di protezione internazionale o appartenenza a categorie di stranieri destinatari di speciali misure di protezione temporanea eventualmente adottate dal Governo per motivi umanitari in casi di eventi eccezionali (art. 10 comma 4 T.U.).
In tal caso la polizia di frontiera deve indirizzare lo straniero ad una Questura che provvederà alla raccolta della domanda e, se possibile, all'eventuale collocamento presso un centro di accoglienza o al trattenimento in uno dei centri di indetificazione ed espulsione (artt. 6 e 7 D. Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25). (Per approfondimenti si veda la scheda sulla presentazione della domanda di asilo).
3) minore che si presenti ai valichi di frontiera senza essere accompagnato da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado, fatte salve le ordinarie disposizioni relative all'ingresso nello Stato per fini familiari, turistici, di studio, di cura e di adozione (art. 31 della legge n. 184/1983 così come modificato dalla legge n. 476/1998).
In tali ipotesi i minori debbono essere immediatamente segnalati da parte degli uffici di frontiera alla Commissione per le adozioni internazionali affinché quest'ultima prenda contatto con il Paese di origine degli stessi al fine di assicurarne la migliore collocazione nel loro superiore interesse, salvo che non risultino sussistenti circostanze pregiudizievoli dovute ad eventi bellici, calamità nazionali, situazioni di sfruttamento o altri gravi impedimenti di carattere oggettivo (art. 33 comma 3 della legge n. 184/1983).
In questi casi è ammesso l'ingresso del minore straniero nel territorio nazionale; di ciò gli uffici di frontiera danno segnalazione alla Commissione per le adozioni internazionali e al Tribunale per i minorenni competente in relazione al luogo in cui questi sono collocati (art. 33 comma 4 della legge n. 184/1983). In ogni caso, nell'ipotesi in cui il minore si trovi alla frontiera e non sia ammesso all'ingresso in attesa di verifiche da parte della Commissione, è fatto obbligo per la pubblica autorità di collocarlo in luogo sicuro, fino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione (art. 403 cod. civ.).
5. L'attraversamento delle frontiere interne e i controlli. I casi di ripristino temporaneo dei controlli ai valichi di frontiera interna.
Le frontiere interne all'area Schengen possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità. (art. 20 Regolamento CE n. 562/2006)
L'art. 21 dello stesso regolamento stabilisce però che la soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non debba pregiudicare:
a) l'esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale, nella misura in cui l'esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera;
b) il controllo di sicurezza sulle persone effettuato nei porti o aeroporti dalle autorità competenti in forza della legislazione di ciascuno Stato membro, dai responsabili portuali o aeroportuali o dai vettori;
c) la possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione nazionale l'obbligo di possedere o di portare con sé documenti d'identità;
d) l'obbligo per i cittadini di paesi terzi di dichiarare la loro presenza nel territorio di uno Stato membro ai sensi delle disposizioni dell'articolo 22 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen.
Pertanto chiunque, indipendentemente dalla cittadinanza, può attraversare le frontiere interne ovunque, senza che siano effettuate verifiche. La polizia può effettuare controlli nelle zone di frontiera come sul resto del territorio, a condizione che questi non abbiano effetto equivalente alle verifiche di frontiera. Inoltre ogni Stato membro deve eliminare tutti gli ostacoli allo scorrimento fluido del traffico ai valichi di frontiera stradali.
In caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna, uno Stato membro può, in via eccezionale, ripristinare il controllo di frontiera alle sue frontiere interne.
Tale periodo non può eccedere il tempo strettamente necessario a far fronte alla minaccia e comunque i 30 giorni (eventualmente prorogabili, tenuto conto anche di eventuali nuovi elementi, per periodi rinnovabili non superiori a trenta giorni) (art. 23 Regolamento CE n. 562/2006).
Il ripristino dei controlli di frontiera può essere attuato mediante due diverse procedure previste dallo stesso Regolamento CE n. 562/2006:
1) Procedura in caso di avvenimenti prevedibili (art. 24).
Quando uno Stato membro intende ripristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne ne dà quanto prima comunicazione agli altri Stati membri e alla Commissione e fornisce, non appena disponibili, le informazioni seguenti:
a) i motivi del ripristino proposto, precisando gli avvenimenti che costituiscono una minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna;
b) l'estensione del ripristino proposto, precisando le frontiere alle quali il controllo di frontiera sarà ripristinato;
c) la denominazione dei valichi di frontiera autorizzati;
d) la data e la durata del ripristino proposto;
e) eventualmente, le misure che devono essere adottate dagli altri Stati membri.
Tali informazioni, nonché il parere che eventualmente la Commissione esprime su di esse, sono oggetto di consultazioni tra lo Stato membro che intende ripristinare il controllo di frontiera, gli altri Stati membri e la Commissione, al fine di organizzare, se necessario, una cooperazione reciproca tra gli Stati membri ed esaminare la proporzionalità della misura richiesta.
2) Procedura nei casi che richiedono un'azione urgente (art. 25)
Quando l'ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro richiedono un'azione urgente, lo Stato membro interessato può ripristinare in via eccezionale e immediatamente il controllo di frontiera alle frontiere interne.
Lo Stato membro che ripristina il controllo di frontiera alle frontiere interne ne avverte senza indugio gli altri Stati membri e la Commissione e fornisce le informazioni sopra elencate indicando i motivi che giustificano il ricorso a questa procedura.
6. I servizi di accoglienza ai valichi di frontiera (rinvio).
Pur rinviando all'apposita scheda (I servizi di accoglienza ai valichi di frontiera) basti qui ricordare che l'art. 11, comma 6 T.U. prescrive che presso i valichi di frontiera siano istituiti servizi di accoglienza al fine di fornire informazioni ed assistenza agli stranieri che intendano presentare domanda di asilo (ora di protezione internazionale) o fare ingresso in Italia per periodi superiori ai 3 mesi.
Tali servizi di accoglienza sono istituiti presso i valichi di frontiera nei quali è stato registrato negli ultimi 3 anni il maggior numero di richieste di asilo (ora protezione internazionale) o di ingressi sul territorio nazionale (Art. 24 comma 1 R.A.).
Le modalità per l'espletamento dei servizi di assistenza sono definite con provvedimento del Ministero dell'Interno, di intesa con il Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali anche mediante convenzioni con organismi non governativi o associazioni di volontariato, enti o cooperative di solidarietà (Art. 24 comma 2 R.A.). Si veda in proposito il decreto Ministro dell'interno 22 dicembre 2000.