Pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale la “Legge europea 2013” e la legge di “delegazione europea 2013”
Accesso al pubblico impiego per lungosoggiornanti, familiari di cittadini italiani o UE, rifugiati e titolari di protezione sussidiaria, nonchè diritto dei lungosoggiornanti all’assegno famiglie numerose. Carta di soggiorno anche al partner del cittadino dell’Unione. Delega al Governo per attuare la direttiva 2011/98 su procedure d’ingresso e soggiorno e diritti comuni dei lavoratori di Paesi terzi.
Hanno trovato pubblicazione sulla G.U. n.194 del 20-8-2013 ed entreranno dunque in vigore il 4 settembre prossimo, la legge 6 agosto 2013, n. 96 (“Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2013”) e la legge 6 agosto 2013, n. 97 (”Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013”).
La Legge europea 2013 e la Legge di delegazione europea 2013 sono i nuovi strumenti di adeguamento all'ordinamento dell'Unione Europea previsti dalla recente legge 24 dicembre 2012, n. 234, che ha introdotto una riforma organica delle norme che regolano la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione Europea. La legge comunitaria annuale prevista dalla legge n. 11 del 2005 è infatti sostituita da due distinti provvedimenti: la Legge di delegazione europea, il cui contenuto è limitato alle disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive e degli altri atti dell'Unione Europea, e la Legge europea, che contiene norme di diretta attuazione volte a garantire l'adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento europeo, con particolare riguardo ai casi di non corretto recepimento della normativa europea.
1. La “legge europea 2013” contiene, tra l'altro, disposizioni sull'accesso dello straniero al lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, sancendo anche nella normativa di settore riguardante il pubblico impiego il diritto di familiari di cittadini UE, lungosoggiornanti, rifugiati e titolari di protezione sussidiaria all’accesso alla funzione pubblica, con gli stessi limiti e condizioni previste per i cittadini dell’Unione europea. Precisamente, l'art. 7 della legge recita:
Modifiche alla disciplina in materia di accesso ai posti di lavoropresso le pubbliche amministrazioni. Casi EU Pilot 1769/11/JUST e 2368/11/HOME.
1. All'articolo 38, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, dopo le parole: «Unione europea» sono inserite leseguenti: «e i loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente»;
b) dopo il comma 3 sono aggiunti i seguenti:
«3-bis. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 si applicano aicittadini di Paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria.
3-ter. Sono fatte salve, in ogni caso, le disposizioni di cui all'articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, in materia di conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca per le assunzioni al pubblico impiego nella provincia autonoma di Bolzano».
2. All'articolo 25, comma 2, del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, dopo la parola: «rifugiato» sono inserite le seguenti: «e dello status di protezione sussidiaria».
La legge trae origine dalle osservazioni rivolte alle autorità italiane dalla Commissione europea nell’ambito dei procedimenti preliminari di infrazione EU Pilot 1769/11/JUST e 2368/11/HOME, in base alle quali i quali la prassi generalizzata di esclusione dai concorsi pubblici dei cittadini di Paesi terzi familiari di cittadini UE, dei rifugiati e titolari di protezione sussidiaria e dei lungo soggiornanti, risultava in contrasto con rispettivamente le direttive europee 2004/38, 2004/83 e 2003/109. Tali procedimenti hanno avuto con ogni probabilità origine dall’esposto inoltrato dall’ASGI alla Commissione europea in data 31.10.2009 e dall’interrogazione proposta dalla Parlamentare europea Debora Serracchiani, alla quale aveva risposto in forma scritta la Commissaria europea Ms. Malmström il 26 marzo 2010 (doc. n. E-6422/09EN, disponibile al link: http://www.europarl.europa.eu/plenary/en/parliamentary-questions.html#sidesForm e trascritto in lingua italiana al link: http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=911&l=it ).
La legge ha inteso dunque adeguare la normativa interna sul pubblico impiego e l’accesso ai concorsi e alle selezioni pubbliche agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea, evitando dunque il procedimento di infrazione del diritto UE che altrimenti la Commissione europea avrebbe potuto promuovere ai sensi del Trattato UE. L’adeguamento si rileva tuttavia ancora parziale ed insufficiente in quanto la normativa di settore non è stata riformata anche con riferimento ad altre due categorie di cittadini di Paesi terzi non membri UE, cui pure l’accesso al pubblico impiego dovrebbe essere consentito per effetto della legislazione europea, ovvero i titolari di Carta Blu UE di cui alla direttiva 2009/50, attuata in Italia con il d.lgs. n. 108/2012 (art. 12 c. 3 direttiva 2009/50) e i titolari di permesso di soggiorno CE per lungosoggiornanti rilasciato da altro Stato membro che hanno acquisito il diritto di soggiorno in Italia per motivi di lavoro (art. 21 direttiva n. 109/2003).
Nonostante le richieste e gli appelli che erano stati indirizzati da ASGI, altre associazioni e da Sergio Briguglio, il legislatore non ha inteso adeguare formalmente la normativa sul pubblico impiego al principio di parità di trattamento previsto a favore della generalità dei lavoratori migranti regolarmente soggiornanti in Italia dall’art. 2 c. 3 del d.lgs. n. 286/98, facente riferimento alla Convenzione OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) n. 143/1975.
Oggi la giurisprudenza di merito e' decisamente orientata a riconoscere il diritto di partecipazione ai concorsi pubblici allo straniero titolare di un permesso che abiliti allo svolgimento di attivita' lavorativa, in relazione a quegli impieghi che non comportino l’esercizio di pubblici poteri o che attengano alla tutela dell’interesse nazionale, fondando tale diritto sugli obblighi internazionali alla parità di trattamento scaturenti dall’adesione e ratifica alla Convenzione OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro) n. 143/1975 [da ultimo Tribunale di Como, ordinanza 15 maggio 2013)].
La Corte Costituzionale, per parte sua, con l'ordinanza 139/2011 ha rigettato per inammissibilità un ricorso in materia, invitando il giudice ad adottare un'interpretazione delle norme costituzionalmente orientata, e questo invito e' stato interpretato giustamente, da successive sentenze di merito, come un implicito sostegno all'orientamento "aperto".
La ‘legge europea 2013’ non risolverà dunque interamente il contenzioso relativo all’accesso degli stranieri di Paesi terzi ai rapporti di pubblico impiego.
Ne corso dell’iter parlamentare il Governo ha accolto come raccomandazione un ordine del giorno (n. G. 7/100), presentato dai Senatori Uras et al., in cui si è invitato il Governo a fare chiarezza, con estrema urgenza, su tale materia, anche intervenendo con una interpretazione autentica che espliciti che, ai lavoratori dei paesi terzi, regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale e titolari di permesso di soggiorno, occorre garantire parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani, secondo le norme espressamente previste ai sensi dei commi 2 e 3, dell'articolo 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998. Ugualmente, alla Camera dei Deputati, il Governo ha accolto un ordine del giorno presentato dai deputati Gozi, Mosca, Guerini ed altri (n. 9/1327/7), che lo impegna a valutare la possibilita' di fornire, in sede di applicazione delle disposizioni contenute nel disegno di legge in esame, un'interpretazione costituzionalmente orientata di tali disposizioni che espliciti definitivamente la parificazione, ai fini dell'accesso al pubblico impiego, tra il cittadino straniero legalmente soggiornante in Italia per motivi che consentono lo svolgimento di attività lavorativa e il cittadino dell'Unione europea.
L’ ASGI si augura che tali ordini del giorno/raccomandazioni non restino lettera morta, e che il loro accoglimento da parte del Governo non resti un fatto meramente formale.
2. La “Legge europea 2013” ha inteso risolvere anche la questione dell’incompatibilità con gli obblighi europei derivanti dalla direttiva 2003/109 della normativa e prassi italiane neganti l’accesso dei lungosoggiornanti all’assegno INPS nuclei familiari numerosi.
L’assegno per i nuclei familiari numerosi è una prestazione sociale di natura economica annuale che i Comuni concedono alle famiglie che hanno almeno tre figli minori e un reddito basso e che poi viene erogato dall’INPS sulla base dell'art. 65 della l. n. 448/1998 (D.M. 21.12.2000, n. 452). La domanda per l'erogazione del beneficio deve essere presentata al Comune di residenza da uno dei due genitori, entro il termine perentorio del 31 gennaio dell'anno successivo a quello per il quale è richiesto il beneficio. I Comuni sono dunque titolari del potere concessorio del beneficio, il quale tuttavia viene successivamente erogato dall'INPS sulla base degli elenchi dei nominativi trasmessi dai Comuni.
La normativa citata di cui all’art. 65 della legge n. 448/1998 e successive modifiche e norme applicative prevedono il requisito della cittadinanza italiana o comunitaria ai fini dell’accesso al beneficio. Con circolare n. 9/2010, successiva al d.lgs. n. 251/07, l’INPS ha riconosciuto anche ai cittadini di Paesi terzi, titolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria, il diritto di ricevere il beneficio sociale.
Nonostante la previsione sulla parità di trattamento in materia di prestazioni di assistenza sociale contenuta nella direttiva europea n. 109/2003, recepita con il d.lgs. n. 3/2007, l’Inps e le autorità ministeriali non hanno inteso estendere espressamente anche ai cittadini di Paesi terzi lungosoggiornanti il diritto al beneficio sociale dell’assegno famiglie numerose. Ne è derivata una lunga lista di contenziosi giudiziari che, nella quasi totalità dei casi, si è risolta nel riconoscimento da parte dei giudici della titolarità dei lungosoggiornanti a beneficiare della prestazione sociale e conseguente condanna dei Comuni e dell’INPS soccombenti al pagamento delle spese legali (per quanto concerne le ultime, si veda al link: http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=2741&l=it ).
L’art. 13 della legge n. 97/2013 intende risolvere questa questione, alla luce anche del fatto che, nel frattempo, la Commissione europea aveva avviato al riguardo una formale procedura di infrazione del diritto UE (n. 2013/4009), giunta alla fase di messa in mora ex art. 258 TFUE.. Anche in questo caso, tale procedura di infrazione è stata avviata con ogni probabilità a seguito dell’esposto inviato dal Servizio antidiscriminazioni dell’ASGI nell’aprile del 2011.
Con l’art. 13 della legge n. 97/2013 i lungosoggiornanti vengono equiparati ai cittadini italiani e comunitari nell’accesso alla prestazione sociale e, a tale scopo, viene prevista una copertura finanziaria a decorrere dalla data del 1 luglio 2013.
Di seguito il testo dell’art. 13:
Disposizioni volte al corretto recepimento della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo. Procedura di infrazione 2013/4009.
1. All'articolo 65, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, le parole: «cittadini italiani residenti» sono sostituite dalle seguenti: «cittadini italiani e dell'Unione europea residenti, da cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, nonche' dai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente».
2. All'onere derivante dall'attuazione del comma 1, valutato in 15,71 milioni di euro per il periodo dal 1 luglio 2013 al 31 dicembre 2013 e in 31,41 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014, si provvede:
a) quanto a 15,71 milioni di euro per l'anno 2013, a valere sullerisorse del fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183;
b) quanto a 4,41 milioni di euro a decorrere dal 2014, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2013-2015, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2013, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
c) quanto a 15 milioni di euro a decorrere dal 2014, mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 20, comma 8, della legge 8 novembre 2000, n. 328;
d) quanto a 12 milioni di euro a decorrere dal 2014, mediante riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 47, secondo comma, della legge 20 maggio 1985, n. 222, relativamente alla quota destinata allo Stato dell'otto per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche.
3. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali provvede ad effettuare il monitoraggio degli effetti finanziari derivanti dall'attuazione delle misure di cui al comma 1 e riferisce in merito al Ministro dell'economia e delle finanze. Nel caso in cui si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di cui al presente articolo, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, provvede, a decorrere dall'anno 2013, con proprio decreto, alla riduzione lineare, nella misura necessaria alla copertura finanziaria del maggior onere risultante dal monitoraggio, delle dotazioni finanziarie disponibili iscritte a legislazione vigente in termini di competenza e di cassa, nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di cui all'articolo 21, comma 5, lettera b), della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
4. Il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce senza ritardo alle Camere con apposita relazione in merito alle cause degli scostamenti e all'adozione delle misure di cui al comma 3.
5. Il Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato a apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
3. In risposta alla procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea (2011/2053), la “legge europea 2013” contiene anche alcune disposizioni che emendano il d.lgs. n. 30/2007 di recepimento e attuazione in Italia della direttiva n. 2004/38 sulla libera circolazione e soggiorno dei cittadini UE e dei loro familiari. Tali disposizioni estendono, tra l’altro, anche al partner con cui il cittadino dell’Unione europea abbia una stabile relazione attestata da documentazione ufficiale il diritto alla libera circolazione e al soggiorno, con conseguente eventuale rilascio della carta di soggiorno di familiare di cittadino UE non avente la cittadino di uno Stato membro UE, in caso di cittadinanza di un Paese terzo non membro UE.
Tali disposizioni devono trovare applicazione anche nei confronti dei partner di cittadini italiani, sia in relazione a quanto previsto dall’art. 23 del d.lgs. n. 30/2007 (“Le disposizioni del presente decreto legislativo, se più favorevoli, si applicano ai familiari di cittadini italiani non aventi la cittadinanza italiana”), sia in relazione all’espresso divieto di ‘discriminazioni a rovescio’ contenuto nella legge 24.12.2012, n. 234 (1° comma nell’art. 32 , 1° comma, lett. i) ed art. 53) per cui “Le norme italiane di recepimento e di attuazione di norme e principi della Comunità europea e dell’Unione europea assicurano la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell’UE residenti o stabiliti nel territorio nazionale e non possono in ogni caso comportare un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani”.
La norma della ‘legge europea 2013’ dunque sancisce espressamente nella normativa italiana di recepimento della direttiva europea quanto era stato già riconosciuto dalla più avanzata giurisprudenza ovvero il diritto fondamentale spettante a ciascuna persona a vivere liberamente una relazione di coppia, senza discriminazioni fondate sul suo orientamento sessuale, quale parte integrante cioè del diritto al rispetto della propria vita personale e familiare riconosciuto anche a livello internazionale (Corte europea dei diritti dell’Uomo, sentenza Schalk and Kopf v. Austria, 24 giugno 2010) e richiamato anche dalla nostra Corte Costituzionale nella sentenza n. 138/2010 (in proposito Tribunale di Reggio Emilia, decreto 13 febbraio 2012). Tale possibilità, sinora, era prospettata solo in via amministrativa, dalla circolare n. 8996 del 2012 del Ministero dell’Interno.
4. La legge di delegazione europea 2013 indica le direttive europee per il cui recepimento il Parlamento ha delegato il Governo, che provvederà tramite appositi decreti legislativi, per i quali dovrà essere raccolto il parere delle apposite commissioni parlamentari. Tra queste direttive figurano: la n. 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime; la n. 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2011, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio per estenderne l'ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale (termine di recepimento 20 maggio 2013); la n. 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione) (termine di recepimento 21 dicembre 2013); la n. 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (termine di recepimento 25 dicembre 2013). Mentre per le prime tre direttive citate, la ‘legge di delegazione europea’ ha contemplato criteri e principi direttivi entro i quali il Governo dovrà esercitare il potere di delega, per quanto riguarda la direttiva n. 2011/98 relativa alla procedura unica di domanda per il rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno ed l’insieme comune di diritti dei lavoratori di Paesi terzi, il Parlamento non ha inteso prevedere alcune criterio e principio direttivo, lasciando dunque un’amplissima discrezionalità all’esecutivo nell’esercizio del potere di delega in un ambito di importanza decisiva per la legislazione complessiva sull’immigrazione. Tale fatto è stato oggetto di critiche da parte dell’ASGI che aveva proposto ai parlamentari un documento per emendare il disegno di legge di delegazione europea al riguardo.
a cura di Walter Citti, servizio antidiscriminazioni ASGI - progetto con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS.